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新“經紀機制”:中國鄉村治理結構的新變化——基于泉州市A村鄉賢理事會的運作實踐

作者:原超  責任編輯:趙博睿  信息來源:《公共管理學報》,2019年第2期,第57-66頁  發布時間:2019-07-10  瀏覽次數: 471

【摘 要】在鄉村治理現代化視域下,“新鄉賢”何以會重新被納入鄉村治理版圖?作為新鄉賢的組織形態(鄉賢理事會)的運作邏輯是怎樣的?借鑒經紀機制的概念,結合在泉州市A村的田野觀察,本文對新鄉賢及組織的主體構成-鄉賢理事會的運作機制進行了討論,并從概念變遷層面對新經紀機制與傳統經紀機制進行了比較分析。研究發現,新經紀機制是由鄉賢理事會通過由宗族認同、資源支配和體制合法性構成的“復合型權威”嵌入從而建立起一套地方調節機制,實現基層社會與國家權力在鄉村場域的互信和資源共享。本文主要討論了鄉賢理事會作為社會組織的運作機制,未來將進一步關注鄉賢理事會的其他組織形態。本研究有助于增強對中國鄉村治理轉型邏輯的理解,尤其增強對傳統治理資源的延續和鄉村治理現代化轉型間關系的理解。

【關鍵詞】經紀機制;鄉村治理;鄉賢理事會;治理現代化


1 問題提出

“鄉政村治”作為目前我國農村治理結構的基本格局,雖然以“村民委員會”為組織載體的村民自治為培育鄉村社會的社區精神和農民的民主能力提供了平臺,但是卻無法應對經濟社會環境巨大變化帶來的挑戰,尤其是稅費改革后國家政權懸浮于鄉村社會之上[1],在懸浮型政權下,集體機構力量減弱,鄉村社會缺少權威整合和動員資源,表現為外生權威缺乏和內生權威式微的雙重困境。面對鄉村治理危機,鄉村何以有效治理成為各地方政府積極探索的問題。近年來,傳統治理資源重新得到重視,越來越多的地方政府將“鄉賢”重新納入到社會治理中來,成立大量鄉賢理事會、公益理事會等實體機構,積極扶持和培育以鄉村精英為核心的社會組織廣泛參與鄉村治理事務。2016年,“培育新鄉賢文化”被寫入“十三五”規劃綱要,在政策層面賦予鄉賢新的定位。2017年中共十九大提出,“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”,更凸顯了鄉賢作為鄉村“德治”治理主體參與鄉村治理的重要意義。“新鄉賢”成為了鄉村社會涌現出的一個政治話語的高頻詞匯。

鄉賢在傳統中國的基層治理中發揮著重要作用,成為聯結國家政權與鄉村社會的關鍵紐帶。而隨著新鄉賢重新被納入鄉村治理版圖,這一過程呈現了鄉村治理結構的新變化,受到了研究者廣泛關注。總體上看,現有研究大多從國家與社會關系視閾出發,對新鄉賢及其理事會的內涵、特征及對鄉村治理的重要意義進行討論[2]。在此范式下,主要形成兩種分析維度:從歷史變遷維度切入,分析了新鄉賢與傳統鄉賢之間的承接關系以及倫理精神的內在變遷[3];持功能主義維度的學者則主要探討了鄉賢群體的功能轉向,尤其是傳統鄉賢的“政治功能”向新鄉賢“文化功能”和“治理功能”的轉變[45]

在國家與社會關系視閾下,中國基層治理中出現了“村干部行政化”與“村民自治實踐”并行的治理局面[6],一方面,原子化的鄉村社會結構消解了鄉村社會組織化的集體意識,而原有內生的非正式制度無法有效回應其所帶來的村莊內部集體行動的缺失,黨和國家為了重塑鄉村社會的組織化秩序和集體意識,通過基層黨建、干部駐村等實現“國家行政的再嵌入”;另一方面,鄉村治理秩序中外生權威缺乏和內生權威式微的雙重困境倒逼并呈現出大量的村民自治創新實踐,新鄉賢文化及其組織運作被視為是傳統的回歸及村民自治的產物[7]。徐勇將老人協會、鄉賢理事會等民間組織視為新型的農民組織,并認為這種村民自治機制創新開創了協同治理新格局[8]。也有一些學者將鄉賢理事會視為協商民主在基層治理中的實踐應用[910]。在國家與社會關系二元范式下,鄉賢理事會更多被視為是一種“村民自治和創新實踐”。

上述研究充分展示了學術界對新鄉賢研究的理論和現實關懷,也為本文提供了理論借鑒和邏輯起點。然而既有研究存在兩點不足:其一,基于國家與社會關系二元范式局限性,目前大多研究將鄉賢理事會視為傳統的復歸、協商民主和村民自治的產物。但基于田野觀察,作者發現,鄉賢理事會與其說是“村民自治”的實踐,不如說是基層政府精心培育下與村民自治之間進行“合作治理”的產物。其二,部分研究觀察到新鄉賢是搭建村民和村委會的溝通橋梁,但并未說明鄉賢理事會的運作機制何以能夠實現,無法體現新鄉賢被重新納入鄉村治理版圖的組織過程及其治理績效。

鑒于此,本文將借助杜贊奇的“經紀機制”的概念,首先對國家經紀理論的概念變遷進行梳理,建構分析框架;其次,將以泉州市A村鄉賢理事會的運作實踐作為個案,通過深度訪談和參與式觀察,對A村鄉賢理事會的組織結構、運作邏輯及治理績效進行系統分析;再次,將對舊經紀機制和新“經紀機制”在權威基礎、治理邏輯和治理績效方面進行比較分析與延展討論;最后,將從“延續與轉型”的視角對當代中國鄉村治理邏輯進行總結和展望。

2 經紀機制:類型界定與演變

國家經紀理論是目前研究中國近代鄉村社會與國家政權建設間關系的重要理論基礎。杜贊奇用“國家經紀”界定晚清民國時期中國農村社會中居于鄉村與地方政府間的溝通者[11]。“經紀機制”作為國家與基層社會的中介機制,是一個國家或地區由“傳統精英政治體制”向“現代官僚政治體制”過渡的必然階段[12],這一過程呈現了鄉村權威構成的變化,也形塑了現代國家政權建設的歷程。中國鄉村治理秩序與“政統”和“血統”之間的關系高度相關,根據其不同狀態,“經紀機制”可以歸納為三種類型:

2.1保護型經紀:作為“傳統士紳”的經紀機制

封建制國家統治下,國家官僚機構的管理并沒有滲入到鄉村一級,士紳和宗族成為鄉村社會的權力載體,構成了傳統鄉村社會秩序得以維系與再生產的組織基礎[13]。黃宗智認為士紳和宗族構成了“第三領域”,為國家和鄉村互動提供了一個有效場域,國家通過動員鄉村社會的“經紀”(傳統士紳),采用半正式行政的方式實現傳統社會集權體制下的簡約治理[14]。在這種簡約主義導向的治理下,地緣保甲與血親家族高度重合,表現為一種“政統”與“血統”相輔相成的、高度穩定的鄉村治理秩序結構。

作為溝通國家與鄉村的經紀,傳統士紳通過其所處的“社會文化網絡”的整套機制,織造出社會網絡和鄉村社會的地方規則,以意識形態共同性和建基于此的道德感來維持國家與社會間的平衡[1115]。作為傳統士紳的經紀機制,本質上是一種現代化進程中的保守力量,通過傳統文化和倫理精神,形塑社會結構免遭外來侵襲的一種保護型經紀。

2.2盈利型經紀:作為“地方精英”的經紀機制

隨著中國現代化轉型的深入,傳統國家的正式機制和思想基礎破壞殆盡,傳統士紳產生機制“科舉制度”的廢除極大削弱了經紀的權威,士紳階層急劇衰落。士紳的衰落伴隨著鄉村治理秩序結構的虛空和無組織化,保甲制度成為維護地方統治秩序的主要工具。“政統”不再與“血統”表現為重合狀態,保甲制度與血親家族之間高度穩定的秩序結構出現分離,以土地財富和土地控制權為基礎的“胥吏豪強”(盈利型經紀)侵蝕僭奪了鄉村主導權。

在這一過程中,以傳統文化和倫理精神構建的社會文化網絡無法有效適應國家治理的合法化建構,基層資源的支配權和汲取能力成為了盈利型經紀的權威來源。然而,新的經紀并未獲得鄉村社會治理的合法性,國家政權建設陷入內卷化困境。

2.3雙重角色:作為“行政單元”的經紀機制

新中國建立后,中國共產黨通過“政黨下鄉”和自下而上的底層革命治理鄉村社會。保甲制度與血親家族之間穩定的秩序結構被徹底打破,“血統”與“政統”間關系進行了組織重塑。經濟方面,鄉土社會中家庭作為經濟活動基本單位的細胞被集體組織取代,實現了國家權力對鄉村社會的再整合[16];政治方面,土地革命重構了村莊權力結構,鄉村宗族勢力被摧毀,國家政權打擊傳統地方經紀的同時,又在不斷塑造新經紀,形成了包括互助組、農業合作社、人民公社等制度化的“權力的組織網絡”[17]。這一時期,鄉村治理的基本單元是通過國家政權構建的“公社-生產大隊-生產小隊”的標準化、科層化的組織體系,將傳統社會中封閉的農村社會和獨立的農民個體直接納入了國家的政權體系。

20世紀80年代后期,“鄉政村治”成為了國家與鄉村社會關系的基本格局。村委會成為農民與國家之間的聯結紐帶,擁有對鄉村資源支配權和村民權利實際界定權的村干部扮演著國家代理人和村民當家人的雙重角色[18]21世紀初,稅費改革標志著國家依托于鄉村集體進行的間接治理模式的終結,以個體權利為核心的直接治理模式逐漸興起。鄉村治理中出現了體制內精英[19]、經濟能人[20]、項目代理人[21]等多元地方經紀并存的局面。

通過梳理經紀機制的演變,我們歸納了經紀機制的三個特點:在背景上,經紀機制發生于國家與社會的交界域;在運作上,經紀機制主要體現為正式權力的非正式運作[22];在身份上,舊“經紀”主要是指作為群體形態的士紳、胥吏等準官員和村干部。與舊“經紀”不同,本文主要關注的是“新鄉賢”及其依托下的組織機構,如鄉賢理事會、公益理事會、老人協會等社會組織。這些社會組織由多元化鄉村精英為核心力量所組成,由村民推舉參與到鄉村治理工作中,成為基層社會的“代理人”;同時,這些組織在一定程度上受到村委會的監督與指導,需要配合村委會相關村務工作,成為執行政策的“國家經紀”。這種由新鄉賢構成的社會組織成為了溝通國家權力與基層社會的中介力量,因而將其視為是一種“經紀機制”。

但是,這種“經紀機制”與傳統經紀機制有一定區別。調研發現,“經紀”構成方面,鄉賢理事會以多元化精英構成的“組織形態”呈現,而非傳統經紀單一化的“群體形態”;“經紀”屬性方面,鄉賢理事會成員更加關注的是“經紀行為”的榮譽感和“精神收益”,而非舊經紀機制中的“物質利益”;“經紀”運行方面,鄉賢理事會通過將鄉賢理事會成員中的體制代理人、經濟能人和宗族老人的體制合法性權威、利益支配權威和宗族認同權威統合起來,通過這種“復合型權威”進行組織動員和資源注入,配合村民自治與國家權力代理人實現協商治理,而非構建于官治與民治二元對立分析范式下的傳統經紀機制中的維系型或盈利型運作。因此,本文將鄉賢理事會的運作邏輯視為是一種新“經紀機制”。傳統“經紀機制”與新“經紀機制”對比示意圖見圖1

圍繞對新“經紀機制”的分析,本文的邏輯主線是:基于泉州市A村鄉賢理事會的田野經驗,分別從治理主體、運作邏輯和治理績效三個方面,探討新經紀機制的特點,繼而將其納入到歷史鏡像中,從權威來源、主體構成、治理邏輯等方面對不同經紀機制進行比較分析。

3 泉州市A村鄉賢理事會的運作實踐

3.1公共性的缺失:新“經紀機制”的制度背景

本文的研究對象A村,是泉州市泉港區BC行政村下轄的一個自然村,以陳氏村民祖居地丁字號命名。作為當地著名的華僑村,宗族勢力深刻影響著A村發展,慈善捐資和公益基金是A村收入的主要來源。由于A村耕地面積較少,村集體收入非常匱乏,外出務工和經商是當地村民的主要選擇。人口外流瓦解了中國農村的社會結構,改變了農村的制度選擇和治理績效。人口流動帶來的“集體行動缺失”與“問責制度不力”成為農村治理困境的兩個主要問題[23]。作為典型的空心村,A村面臨著同樣的困境:

1)村內公共性參與主體的能力缺失,無法產生有效的集體行動。A村鄉村精英不斷流失,常駐農村的婦幼老弱人員受年齡和文化素質的影響,既沒有參與鄉村集體活動的積極性,也沒有實施管理和監督的能力。同時,對村民而言,公共性簡單地被等同于村民選舉,選舉的內卷化使村民沒有動力進行公共性社會關系的營造。

2)村外非制度精英的參與意愿不足,村內集體行動的外部推動力較弱。村委會是以C行政村作為治理單位,行政村與自然村之間的異質性致使村委會在資金動員和使用方向上與A村的非制度性精英(經濟能人、海外僑民、企業家)之間產生沖突,非制度性精英對于村莊公共性領域的參與意愿不足,無法形成對村內集體行動的有效助力。

 

1 傳統“經紀機制”與新“經紀機制”對比圖

“有時候不是我們不愿意投錢,而是對接平臺有問題。我們投了錢,但他們(村委會)把錢用到其他(自然)村的基建上面,分配也不公平,也沒有產業對接,我們也沒有什么好處,還說我們賄選……”(訪談記錄:企業家CJB20180721)(1

3)村莊公共性治理主體的權威式微,無法有效整合和動員村內的集體行動。稅費改革后,A村小組稅費收繳功能減弱,隨著非制度性精英的崛起,其地位愈來愈尷尬。同時,村干部的“行政化”消解了村民的信任感,村民轉向對宗族老人、經濟能人以及其他村內自治組織尋求利益訴求與協調。

因此,空心村內源性參與較弱、非制度性精英的參與意愿不足以及村委會權威式微的共同作用,致使稅費改革以來A村無法形成村內有效的集體行動,公共性社會關系得不到營造和維護。“衰敗”成為了與“發展”共生的村莊治理困境。

為了解決這種困境,實踐中央提倡的“建立多元社會治理格局,努力發展民生”的發展思路,2013年泉州市在赴廣東省云浮市、揭陽市揭東縣等地考察基礎上,發布了《關于培育和發展自然村鄉賢理事會的指導意見》(以下簡稱《意見》),逐級在各縣鎮和行政村管轄的自然村中推廣鄉賢理事會。對于A村而言,鄉賢理事會并非新鮮事物而是老人協會的演變發展。1993A村正式成立了老人協會,其定位是社區老年人互助組織。2013年,老人協會更名為鄉賢理事會,由一個服務特定群體的民間組織轉變為與村委會進行合作并參與村內決策事務的村民自治組織,其組織目標和服務范圍進一步擴大。2018年初,根據民政部《關于大力培育發展社區社會組織的意見》,泉州市各類社區社會組織開始申請注冊登記,A村鄉賢理事會成為B鎮注冊登記的自然村鄉賢理事會,理事會正式由單純的民間自治組織轉變為社區社會組織,其組織目標、業務范圍等得到了外生制度的正式支持(見表1)。從A村鄉賢理事會發展歷程來看,其性質和定位發生了重大變化,并非簡單可以用村民自治和創新實踐來詮釋。鄉賢理事會由村民自治組織向社區社會組織的過渡,體現了“村民自治實踐”的內生非正式制度和“村干部行政化”的外生正式制度在合作共治下的地方實踐。

3.2鄉賢理事會:新“經紀機制”的治理主體

3.2.1多元化精英:新“經紀”的構成與經紀動機

目前,A村鄉賢理事會理事成員共計20人(常任理事7人和非常任理事13人),包括老人協會成員、村鎮兩委成員、企業家和知名鄉賢,其中老人協會成員占到四成,常任理事則主要由老人協會和村鎮兩委成員等7人組成。《意見》中提出,鄉賢理事會成員由自然村在具有獨立民事行為能力的經濟文化管理能人、老黨員、老干部等有威望、有能力的鄉賢和熱心為鄉村經濟社會建設服務的人士組成。因此,鄉賢理事會本質上是一種多元化精英組成的治理主體。

在經紀動機方面,杜贊奇認為,“經紀”(人/機構)是為市場上交易雙方提供中介服務并從中收取傭金的人/機構[11]。國家經紀基于其經紀屬性的不同,其經紀動機呈現有“精神激勵”和“物質激勵”等形式。作為一種新型社會組織,“公益性”是理事會成員參與的主要特征,成員無償參與到理事會的運作中,但“新鄉賢”的榮譽稱號對A村鄉賢理事會成員具有極大吸引力,宗族老人更重視“榮譽”在精神層面的意義,而經濟能人和村干部則分別關注“精神激勵”的經濟層面和政治層面的意義。

“能夠成為‘新鄉賢’在我們陳氏宗族中是個很高的榮耀,會把他們寫進族譜,光宗耀祖啊,拿錢也換不來的……外面商會們也比較認可這個,‘新鄉賢’稱號就是‘通行證’啊。”(訪談記錄:村干部CSX20180721

1 A村鄉賢理事會的組織發展軌跡

 

3.2.2復合型權威:新“經紀機制”的權威基礎

在以族權、紳權、政權為核心的傳統鄉村治理秩序瓦解之后,如何圍繞新的權威要素重建秩序,是中國鄉村治理和鄉村振興的重要課題。改革開放后,雖然“權力支配社會”的總體格局并未改變,鄉村的自由活動空間卻日益增長,形成了多元權威并立的鄉村治理格局,呈現為非制度性精英和制度性精英之間的權威分立。制度性精英作為體制代理人擁有體制合法性卻難以得到村民信任,無法有效動員村內資源;非制度性精英擁有資源支配權試圖介入鄉村治理卻沒有合法性保障,難以有效利用資源推動村內集體行動。A村鄉賢理事會作為一個多元化精英(新鄉賢)組成的治理主體,通過整合新鄉賢的權威要素和主體功能,以復合型權威營造A村的集體行動,構建穩定的鄉村治理秩序。

具體而言,A村新鄉賢可以分為三類:

1)“在場”的非制度性精英——宗族老人。“德高望重”是對此類鄉賢重要的評價指標。當村民之間發生沖突、村委會征地和推行村務時,宗族老人利用其在A村的權威和地位經常作為中間人去進行糾紛調解、政策宣傳和村民動員。

2)“不在場”的非制度性精英。主要包括A村的經濟能人、企業家等鄉村精英。理事會成員大多在外經商、務工和求學,經常將經濟、技術和文化等村外資源注入到A村,理事會基金也主要來源于這一群體。雖然該群體“不在場”,但基于其對鄉村資源的支配權,在村內也具有相當影響力。

3)“在場”的制度性精英,主要是指村鎮的兩委成員。《意見》規定,鄉賢理事會要在鎮黨委(街道黨工委)、村黨支部的領導下開展工作,接受村民委員會的業務指導。村干部在與鄉賢理事會合作過程中主要承擔政策指引和業務指導的職能。陳長林是C行政村的村主任,他認為自己在理事會中既是推動者也是合作者,同時村支書和理事會副理事長的雙重身份也推動了A村村務的順利開展。

2 新“經紀機制”的權威基礎

 

鄉賢理事會中新鄉賢的多元化決定了其作為新“經紀”權威基礎的復合性(見表2)。宗族老人、經濟文化能人和村兩委干部分別代表著傳統宗族權威、資源支配權威和體制合法性權威對鄉村社會治理秩序的介入。作為新“經紀機制”的權威基礎,復合型權威為鄉村提供穩定的社區共同體和公共性社會關系。首先,宗族老人通過其“德高望重”的宗族權威和村內的廣泛認同,推動行政村干部作為體制代理人進行鄉村治理中的社區共同體的維護與營造;其次,經濟文化能人通過資源引入和慈善捐資的渠道,通過資源支配權威提升體制代理人治理的有效性;最后,體制代理人通過政策指引和孵化協助參與到鄉賢理事會的平臺建設中,為宗族老人和經濟文化能人在秩序穩定和資源引入方面提供體制合法性,保障鄉村治理的穩定性。

3.3協商治理:新“經紀機制”的運作邏輯

3.3.1相對獨立性:新“經紀機制”的運作前提

《意見》指出,A村鄉賢理事會和村委會之間存在政策引導和業務指導關系。自然村鄉賢理事會在鎮黨委和村黨支部的領導培育下發展,確保理事會發展方向的正確性;但自然村鄉賢理事會并非村兩委的附庸,在理事會成員產生和資金來源方面具有相對的獨立性。

首先,在鄉賢理事會成員產生程序方面。按照《意見》,A村鄉賢理事會成員需經過自然村村民的公開推薦,上報至C行政村黨支部進行審核,由自然村公布后確認為理事會成員。“公開推薦”和“組織審核”的程序運作使得村民能夠公開推薦其認定的“能”、“德”兼備的鄉村精英進入鄉賢理事會,保障了村民的自我管理的訴求;同時,“組織審核”也能夠保證村民自治實踐始終服務于地方黨委在鄉村社會的中心工作。

其次,在鄉賢理事會的資金來源方面。A村鄉賢理事會資金來源由三部分構成,其一是由經濟能人、旅外企業家等的慈善捐助和公益基金,占據資金來源的70%;其二是村民對于鄉賢理事會日常運作的資金捐助,基本實現了全民捐資,這種制度設計在理事長陳順燕看來,既是老人協會的慣例,更是能夠彰顯村民主動參與鄉賢理事會運作和村務活動的途徑;其三是項目制資金主要覆蓋公共基礎設施建設、村民活動等領域,包括向鄉鎮的社工委申請相關項目資金,專款專用。因而,鄉賢理事會在資金來源上并不依賴于村委會的資金支持,具有相對獨立性。同時,“全民捐資”的制度設計也保障了每一戶村民都“有份”參與到理事會的運作中并履行監管職責,尊重了村民自我管理的利益訴求。

3.3.2協商治理:新“經紀機制”的運作機制

1)村民利益的“代理人”:理事會與村民的民主協商。理事會成員“德高望重”的影響力獲得了村民的極大信任。A村鄉賢理事會依托理事聯系制度,廣泛匯集民意,及時向村委會反映,落實村民需求。凡涉及自然村或村小組財政支持的微小型項目進行征地和建設時,程序上須經過A村鄉賢理事會的討論,鄉賢理事會作為村民利益的代理人主要針對項目對村民影響進行廣泛評估。雖然理事會并沒有否決權,但基于理事會的復合型權威,村兩委在進行決策時需要認真參考理事會的意見。

2016年,C村委會積極響應上級建設美麗鄉村的政策號召,規劃在A村修建歷史文化公園,但村民對村委會提出的土地征收補償款不滿意,鄉賢理事會成員在聽取和搜集村民意見后,在與村兩委干部協商時據理力爭,最終決定以每平方米60元的價格征收農戶土地,推動公園項目的修建。

同時,鄉賢理事會也會為村民提供發展和交流的公共性平臺。作為一個較為松散的社會組織,鄉賢理事會成員針對A村捐資助學、公共建設、村容村貌改造、民俗文化活動等活動進行討論,對每一項決策從提出到形成決議,都廣泛征求村民意見,最終形成方案,然后由理事會和村兩委共同協商討論。

“村里面人散心散的局面也改變很多,在理事會推動下,現在村民們也積極參與村內的活動,無論是因為自己是‘股東’也罷,還是熱鬧也罷,大家有了歸屬感和集體感,按你們的話說,就是又組織起來了。”(訪談記錄:理事長CSY20190117

理事會與村民的民主協商充分發揮了農民的主體作用,將村民自治從個體參與轉向組織參與,由過去分散的個體化的利益表達轉換為有組織的群體化的利益表達,從而有利于農民共同利益訴求的實現,最終促進村民的集體行動意識和村內社區共同體的建設。

2)村委會的“傳聲筒”:理事會與村兩委的協商治理。村兩委人數有限且分工明確,在日常工作之余難以兼顧,因而村兩委也常常借助鄉賢理事會在村中展開工作,在造橋鋪路、重修宗廟、宣傳移風易俗等方面,不僅依托于德高望重的權威向村民宣傳村兩委的政策,同時對村兩委也起到監督、協助的作用。

“我們也是村委會的‘傳聲筒’,比如移風易俗是個好政策,但村子里長期以來都攀比啦,村民們剛開始不配合村干部的工作,理事會成員大多是口碑好的老人,或見過世面的,我們和村民們解釋節儉辦事的好處,慢慢他們也就理解了。現在統一在祖廟進行,規模價錢都是統一的,村民們也覺得挺好。”(訪談記錄:理事會成員CJT20180720

對于A村而言,外生權威缺乏和內生權威式微的雙重困境給當前村民與村委會之間的“委托-代理”關系帶來了巨大挑戰。鄉賢理事會作為一個中樞機構,在村民和村委會之間架起了溝通的橋梁,同時也對自然單元和行政單元之間的關系進行了重構(見圖2)。一方面,在鄉村治理的自然單元中,鄉賢理事會成員和村民們由共同的血脈和族緣關系構成共同的文化強化了村民對本共同體的認同和歸屬,而這正是他們樂意參與公共事務、共建美好家園的重要基礎。作為基層面向的經紀機構,鄉賢理事會通過吸收村民的意見和利益訴求并反映至村委會,同時,鄉賢理事會通過外界資源和傳統權威的介入,為村民提供幫扶并搭建發展平臺,構建社區共同體和公共性社會關系。另一方面,在鄉村治理的行政單元中,鄉賢理事會作為國家認可的經紀機構,能夠協助村委會在村民中間講解政策、推進村務工作。最終,在新“經紀機制”的運作下,實現村兩委、村民和鄉賢理事會之間的協商共治,推進鄉村治理中自治、法治和德治的統一。

3.3.3協調關系的人情化:新“經紀機制”的運作原則

鄉賢理事會在推動村民與村兩委協商共治時,主要采取“人情化”的協調原則。中國是一個熟人社會,在鄉村社會中尤為如此。熟人關系遵循“人情交換法則”,彼此之間的信任是通過“報”和“義”建立起來的人情交換、互惠交換和長期承諾關系[24]。當前鄉村社會中村兩委和村民們的委托-代理關系出現危機,很大程度上是由于行政村的設立人為地割裂了原有存在于自然村長期承諾關系和互惠關系基礎之上的“人情交換法則”。村內的“行政單元”無法有效串聯和回應作為自然村村民的利益訴求和公共性社會關系,而鄉賢理事會就是通過復合型權威尤其是傳統權威的嵌入,將鄉村社會建設的治理場域由“行政單元”轉變為“自然單元”,通過將“熟人關系”重新引入至鄉村治理中,推動村民與村兩委的協商共治。

 

2 鄉賢理事會的協商程序

近年來,A村為了積極響應新農村示范鎮建設的號召,在村里大面積鋪設水泥路,道路鋪設通常遵循“能直不彎”的原則,村委會難免需要征用村民的小部分土地,村民們普遍難以接受。為了道路硬化順利施行,避免村委會采取強制措施引起沖突,鄉賢理事會由一些宗族老人出面進行調解,勸服其積極配合,有時也通過經濟能人捐資進行貨幣化補償。總之,作為自然單元的“人情法則”而不是行政單元的制度強制才是解決鄉土社會困境的協調方式。

3.4公共性社會關系的再造:新“經紀機制”的治理績效

對中國這個超大規模國家而言,“經紀機制”的績效深刻影響著央地關系和地方治理。傳統基層治理體系存在難以克服的制度矛盾和悖論,無法獲得基層政府治理的公共性,從而導致日益嚴重的社會治理危機[25]。換句話說,如何制定出一套地方調節機制,既能維系地方的社區倫理,重塑傳統的公共性社會關系,同時又對上級政府負責,是當代中國鄉村治理中需要迫切解決的問題。

“把公共性帶回來”成為了鄉賢理事會重要的治理目標和治理績效之一。改革開放后,原子化的鄉村社會結構消解了組織化的集體意識,集體行動缺失無法營造良好的村莊治理績效。新“經紀機制”必須正確處理集權體制對鄉土社會在經濟層面的沖擊,同時重塑傳統文化和公共性倫理精神對鄉土社會治理的影響。在鄉賢理事會的推動下,A村村民、經濟能人和村委會等共同推動社會事務的協商治理,營造了具有公共精神的社區共同體。

1)新“經紀機制”優化了A村的社會整合。鄉賢理事會通過吸納體制內精英、傳統宗族老人和經濟文化能人等多元化精英進入到治理主體中,使得合法性權威、傳統權威以及利益支配權威等共同作用下,非制度性精英和制度性精英之間的沖突得以解決和溝通,推動A村在鄉村治理過程中的穩定性和有效性,喚醒A村多元精英和普通村民的制度性參與;另一方面,在新經紀機制作用下,村外資源得以注入到A村治理中,促進了A村社會經濟發展。這一過程中,鄉村治理實質上由行政單元轉變為自然單元,村內資源得以充分整合,形成具有公共性的社區共同體。

2)新“經紀機制”重塑了A村的公共價值。鄉賢理事會通過移風易俗、糾紛調解、公益助學等活動,培育了A村的公共性社會關系。“經紀機制”營造了“公共性”治理場域,村兩委、村民和經濟文化能人等在場域中充分互動,構建互信機制和進行資源共享。鄉賢理事會通過其經紀作用,使得村民自治得到了傳統權威的保障和外部資源介入而具有有效性;同時,治理現代化也在公共價值重塑過程中得以彰顯,在“經紀機制”作用下,政府的治理現代化能夠得到鄉土社會的支持而具有穩定性。在新“經紀機制”的作用下,村民自治與治理現代化得以在鄉土社會進行融合,凝聚鄉村價值認同,構建了協同善治的新格局。

4 從“經紀機制”到新“經紀機制”:比較分析與延展討論

傳統經紀機制歷經傳統士紳、胥吏劣紳和村組干部等,最終發展為以社會組織為表現形態的新“經紀機制”,在此過程中,傳統經紀機制的特點也由官治與民治二元對立的分析范式下的“保護型經紀”、“盈利型經紀”、“雙重角色經紀”發展為多元治理視閾下的“治理型經紀”(見表3)。

相較于舊“經紀機制”,新“經紀機制”主要在制度背景、主體構成、權威基礎、運作邏輯等幾個方面形成了鮮明對比:

1)經紀機制”的制度背景和主體構成方面。舊“經紀機制”的制度背景是在國家政權建設視閾下的“國家”對“社會”的介入。傳統封建制國家時期,傳統士紳作為體制外的非正式經紀人,承擔著地方收繳賦稅和穩定治安的義務。隨著國家培育體制代理人進入鄉村并賦予胥吏階層權力,作為盈利型經紀人不斷通過其實際支配權汲取鄉村資源。中共建政后,傳統官民共治的鄉村秩序過渡為政社一體的全能主義治理模式[26],正規化和官僚化的村組干部成為正式的國家經紀人。稅費改革后,鄉村組織凝聚治理資源的能力喪失殆盡,鄉村治權逐漸弱化,為了維系社會秩序和治理結構的穩定,國家轉向通過資源輸入的形式對社會進行“培育”,確立以多元化的鄉村精英為核心構成的、以社會組織形態呈現的新“經紀”,包括傳統權威的宗族老人、部分體制代理人和經濟能人,在政府和社會的共同培育下,對鄉村社會秩序進行重新建構。

3 舊“經紀機制”與新“經紀機制”的比較

 

2)“經紀機制”的權威基礎和經紀邏輯方面。傳統士紳主要依靠“功名-知識-教育”組成的權力文化網絡,按照儒家倫理實現國家對鄉村社會的經紀行為。基于士紳和官僚階層權威基礎上的“同質性”實現鄉村秩序的穩定性。隨著科舉制度的取消,原有的權力文化網絡遭到破壞,胥吏階層通過其庇護關系而非倫理道德成為新的正式國家經紀。新中國成立后,形成了以階級身份和政治身份為基礎的社會分層,黨員干部成為鄉村社會的新“經紀”,依托于政府正式授權和村民選舉的張力下,表現為雙重角色的經紀機制。而新“經紀機制”運作下,這種包含傳統宗族權威、利益支配權威和合法性權威的復合型權威推動了權力治理網絡的形成。新“經紀機制”既不是與體制分享權力的競爭性力量,也不是單純的體制附庸或村民的利益代言人,而是表現為政府培育和村民參與共同作用的協商治理。

事實上,無論是新、舊經紀機制,其映射出的都是中國國家治理下的委托-代理關系。經紀機制作為國家與社會在政策執行和利益表達方面的中介力量,能夠保障政權建設中的資源汲取和基層社會秩序穩定。然而,代理人體制基于委托方和代理方目標的不一致,存在激勵機制失靈和代理人目標異化現象,表現為盈利型經紀的尋租行為,如胥吏經紀下國家政權建設的內卷化以及基層社會吏治腐敗問題。

從封建制國家到現代國家,國家對盈利型經紀尋租行為的治理主要有兩個方面:(11通過正式身份的賦予,使代理人目標與委托人趨于一致。一種是建立在“功名-道德”系統下的身份一致性。傳統士紳通過與官僚階層在倫理精神上的同質性獲取地方權威,從而通過經紀機制實現委托人維系社會秩序的目標。另一種是將代理人身份不斷正式化,并將其納入到委托人的利益共同體中,如胥吏階層和村組干部。(2)通過量化機制和獎懲機制縮短委托-代理鏈條,減少激勵中的信息不對稱問題。國家通過構建目標管理責任制,對代理人治理績效進行監督,同時,通過基層的運動式治理驅動國家代理人能夠履職。

在舊“經紀機制”下,國家對于社會的管理方式按照“權力支配社會”的管控邏輯。在這種邏輯下,國家對于舊“經紀機制”的生產,本質上是借政權機構設置(如鄉鎮政權組織的設置)扶持地方權威作為經紀人,并確定地方權威在國家管理體系中的位置,最終將鄉村社會納入現代國家管制體系當中。但目前來看,社會利益組織化形式和社會聯系方式已經發生結構性變化。首先,國家由“介入”社會汲取資源向“培育”社會輸入資源轉變,舊“經紀機制”維系治安和收繳賦稅的傳統功能無法有效回應鄉村治理的內在需要。其次,“官治-民治”下的鄉村治理發生了結構性變化,一方面,基層政府代表國家對地方社會進行制度供給;另一方面,國家不斷以基層政府為中心復制新的代理關系進行社會治理,將新代理人融入體制結構之內(行政吸納政治)或者游離于體制間,在地方治理中形成一種基層政府與新代理者的協商共治。因此,新“經紀機制”從三個方面對原有鄉村治理結構下的委托-代理關系進行了優化:

1)新“經紀機制”中新經紀屬性由原有的“行政單元”轉變為“自然單元”。在作為“行政單元”的“經紀機制”中,代理人以“行政村”作為管理單位,對村落的行政化切割和以行政單位進行公共服務的提供忽視了自然單元中村民的同質性,導致其治理績效較低。而新“經紀機制”以“自然村”作為治理單元,充分尊重、保留并建立了以傳統宗族、文化和利益為紐帶的自治單元,增強了自治單元成員的同質性。雖然新“經紀機制”在“同質性”身份方面不同于傳統士紳以儒家道德為共同意識形態基礎,但是構建于自治單元和文化傳統上的“同質性”在情感溝通、資源整合和村民動員領域有利于國家在鄉村社會的制度供給和地方經紀的有效承接。

2)新“經紀機制”將多元化的鄉村精英納入到鄉賢理事會中,通過混合權威的嵌入,優化了代理人與委托人的利益共同體。改革開放后,在作為“行政單元”的“經紀機制”中,代理人雙重困境的權威結構造成委托人對代理人的信任危機。而新“經紀機制”將制度性精英和非制度性精英均納入到鄉賢理事會中,通過混合權威的嵌入形成新的利益共同體,傳統權威、利益支配權威和合法性權威分別增強了利益共同體的穩定性、有效性和合法性,優化了現有委托-代理關系。

3)新“經紀機制”調整了委托代理的方向,由單向的“代理治理”轉為“協商治理”。不同于舊“經紀機制”的“官治-民治”二元治理結構下自上而下的單向代理治理,在新“經紀機制”中,地方經紀不僅作為國家和社會之間“上傳下達”的雙重角色,同時也賦予了其與體制代理人的溝通協作。體制內代理人通過政策引導和孵化培育地方經紀,而地方經紀協助體制代理人進行鄉村的社會建設。在鄉村社會,政府有目的退出,通過新“經紀機制”向基層讓渡和培育自治空間,從而實現體制內外的協商治理。

5 結語:當代中國鄉村治理的延續與轉型

“經紀機制”作為國家與基層社會的中介機制,是一個國家或地區由“傳統精英政治體制”向“現代官僚政治體制”過渡的必然階段。國家與社會關系的制度性調整、地方權威的結構性變化等因素深刻地影響著不同時空下的國家經紀及其經紀邏輯,呈現了鄉村社會權力的變化,也形塑了現代國家政權建設歷程。

中國國家政權建設不僅僅是對縣級以下基層政權的建構問題,更是對鄉村社會秩序的重新建構。從帝制到現代,鄉村治理的地方經紀逐漸由士紳、胥吏階層逐漸發展為村組干部,國家通過基層政權的組織化建構,實現對鄉村社會的控制與管理。然而,隨著國家政權建設由社會整合走向社會治理,國家角色由“汲取者”向“治理者”轉變,國家與社會關系的制度性調整由“汲取”發展為“輸入”。在此背景下,如何在鄉村治理場域中既塑造新的權威、又指向治理現代化的觀念邏輯,如何構建一個既能夠有效吸納鄉村治理變遷績效、又重視后集體主義下的鄉村治理遺產的經紀機制,是目前鄉村治理困境亟需解決的問題。

隨著新鄉賢被重新納入鄉村治理版圖,國家經紀有了新的內涵。新“經紀機制”成為了聯結政府與社會之間的治理機制,通過再造傳統權威、重塑鄉村社會公共性秩序,在國家治理體系現代化場域中發揮著重要作用。新“經紀機制”將宗族老人、經濟能人、體制代理人等多元精英視為新鄉賢并納入到治理主體中,通過復合型權威進行鄉村的組織動員和資源注入,在鄉賢理事會的中介作用下,村兩委通過與新鄉賢進行協商治理,凝聚鄉村價值,構建了協同善治新格局。作為一種地方調節機制,既能維系地方的社區倫理,又承接了國家治理體系現代化的功能,對于國家治理現代化具有重要意義。

在鄉村治理現代化視域下,我們應當思考如何處理內生的非正式制度和外嵌的正式制度之間的內在關系,如何處理傳統治理權威與治理現代化之間的張力及其邏輯關聯。本文的創新之處在于嘗試從新“經紀機制”理論出發,分析鄉賢理事會作為新經紀是如何將中國鄉村治理的自然單元嵌入到行政單元中進行鄉村治理的。一方面,作為地方經紀面向,如何在自然單元中重塑村民的集體行動和鄉村治理的公共性秩序是新“經紀機制”需要解決的問題。作為現代社會建構的核心,如何建設基層公共性社會關系應當成為現代政府的重要責任[26]。新“經紀機制”通過吸引多元化精英的參與和復合型權威的介入,提高了自治單元的成員同質性和代表性,激發了村民的自主意識和內在驅動力,改善了目前行政單元村內集體行動缺失和村內權威動員較弱的困境,為鄉村社會秩序重塑了公共性社會關系。另一方面,作為國家經紀面向,在“權力支配社會”的鄉村社會治理秩序觀念不變的情況下,如何有效依托行政力量保障和提升自然單元鄉村社會治理績效的穩定性和合法性也是新“經紀機制”需要關注的問題。在傳統社會結構中,基層社區的公共服務通過社區的自發性組織完成,但新鄉賢無法完全代替傳統鄉賢的功能,在“權力支配社會”的鄉村社會治理秩序觀念下,社區的經濟和教育文化活動仍然需要依托強大的行政力量實現。新“經紀機制”中,復合型權威、協商治理的運作邏輯和組織發展的行政吸納均表明了在“權力支配社會”秩序觀的前提下,中國鄉村治理的轉型必然是建立在以行政治理單元為主導、自然單元治理為輔助的要素組合。

本文尚存在以下兩方面不足,需要進一步完善:(12研究對象方面,囿于本文分析的側重點,文章所關注的是鄉賢理事會作為一個新型“社會組織”的運作機制。事實上,鄉賢理事會還有包括松散耦合的民間組織、松散聯盟等形態。調研中發現,大多數區域的鄉賢理事會開始向制度化的社會組織發展,因而對于其他形態的鄉賢理事會本文并未做過多關注。(2)概念凝練方面,任何概念的提出都服務于研究目標,因而作者無意提出作為解釋性框架的本土化概念作為本文的創新所在。本文將新“經紀機制”作為核心概念意在從委托代理關系角度出發,為分析其在權威來源、治理邏輯和治理績效等方面與既有代理人體制的差異性和延續性提供新的理論視角,使學界對相關主題予以更多的關注。當然,作者并不否認新“經紀機制”從概念本身當中難以凝練當前鄉村治理的本質特征,需要進一步進行梳理和研究。


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注釋:

[1]訪談記錄編碼規則:被訪者身份 被訪者姓名首字母 訪談日期。

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