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我國鄉村治理的變遷與經驗探析

作者:李華胤  責任編輯:趙博睿  信息來源:《毛澤東鄧小平理論研究》2019年第5期,第58—66頁  發布時間:2019-07-20  瀏覽次數: 921

摘 要在紀念新中國成立70年的歷史節點,回顧和梳理鄉村治理變遷,對鄉村振興和新時代鄉村治理體系建構具有重要的現實意義和歷史意義。新中國70年來,在中國共產黨的領導下,鄉村治理取得了巨大的成就,積累了豐富的經驗。進入新時代,黨中央提出鄉村振興戰略,對農村社會進行全面整合,在注重集體功能、發揮農民個體自主性以及吸引多元社會主體參與的基礎上,強調以自治為基,增強法治與德治,建構更加多元有效的鄉村治理體系,以鄉村善治助力和保障農業農村現代化的實現。

關鍵詞鄉村治理;社會變革;治理變遷;基本經驗


辛亥革命爆發前,中國的鄉村社會為皇權穩定提供了統治資源,但皇權并不直接治理廣袤的鄉村社會,大量的公共設施建設和公共服務由鄉村社會通過自我治理來實現。馬克斯·韋伯將傳統時期的鄉村社會稱為“沒有官員的自治地區,皇權的官方行政只施行于都市地區和次都市地區”。[1]p.141)從國家治理來看,一端是直達郡縣的政權,表現為政權基礎上的專斷治理;另一端是政權懸浮于鄉村社會,表現為鄉村“無為而治”。這種治理形態的形成肇因于國家政權的懸浮以及國家治理能力的軟弱,國家只能默許鄉村社會在內生性的規則基礎上維持自我秩序,從而維系龐大帝國的政治穩定。當然,這種鄉村治理形態也是一種非現代性的傳統治理。

1949年,中國共產黨領導全國各族人民建立了中華人民共和國。但是,在新中國成立之初,中國共產黨面對的仍然是一個分散的鄉村社會。對鄉村社會進行社會主義改造,加強鄉村社會的政權建設,整合鄉村治理體系,是新中國成立初期國家建設的主要任務。伴隨著政權下鄉、行政下鄉、政黨下鄉等,國家政權觸角延伸到了農村社會的每一個角落。從“政權懸浮”的傳統社會到“政權到戶”的新中國,鄉村社會結構的急劇轉變也帶來了鄉村治理體系的轉型。與1949年之前有所不同,新中國成立后,作為現代國家建設組成部分的鄉村治理體系被納入國家一體化進程之中,不再獨立于國家政權體制之外,帶有很強的國家建構特征。但是,國家的現代化建設是階段性推進的。中國共產黨領導全國各族人民開展的現代國家建設,也經歷了不同的歷史階段,并在不同的歷史時期表現出不同的特點,鄉村治理體系也由此表現出不同的特征。國家建設在鄉村社會中最明顯的表現是農村經濟體制的變革。改革開放之前,農村在社會主義公有制基礎上實行集體經濟體制,在農村集體化進程中逐漸形成了“政社合一”的人民公社治理體系。改革開放之后,農村實行土地承包到戶,農戶成為基本經營單位,在“政社分開”的基礎上推行以村民委員會為基礎的村民自治制度,并形成了“鄉政村治”的治理格局。隨著農村現代化的逐步推進,尤其是取消農業稅之后,農村社會的空心化、個體化使得村民自治遭遇困境,出現“空轉”和“行政化”現象,鄉村治理成本、治理效率逐漸降低。進入新時代,為了破解鄉村治理難題,從治理層面上振興鄉村社會,在實踐中亟需探索與當前鄉村社會結構相適應、更加有效的治理體系。從新中國70年鄉村治理體系變遷路徑來看,鄉村治理體系與中國共產黨的堅強領導緊密相關,與國家現代化建設緊密相關,鄉村治理體系也因國家的現代化轉型而轉型。無論哪一時期的何種治理模式,鄉村治理體系的實踐和創新均是在中國共產黨領導全國各族人民開展現代化國家建設的總體性制度框架下進行的。前一階段的鄉村治理模式總是為后一階段的鄉村治理實踐,提供著豐富的價值性經驗。

中國是一個農業大國,農村人口仍然占據著多數。回首新中國70年來社會主義革命、建設和改革歷程,鄉村社會一直是國家建設的重中之重。鄉村治理體系的探索和創新也是國家建設和農村治理能力現代化的重要內容。在探索中國特色社會主義鄉村治理體系的道路中,我們也積累了寶貴的實踐經驗和理論成果。自1949年以來,我國鄉村治理能力逐步提升,鄉村治理體系逐步趨于完善,主要原因在于中國共產黨的堅強領導,這是由社會主義制度的優越性所決定的。新中國成立70年來,鄉村治理體系的現代化建設取得了重大進步,但鄉村治理仍然存在社會失序、村治異化、參與性不強、治理效率低等問題,鄉村治理的有效性和適應性不高。進入決勝全面建成小康社會的新時代,黨中央提出了鄉村振興戰略“20字方針”。其中,“治理有效”是鄉村振興戰略的重要內容,也是鄉村振興的基礎,其目標在于通過建構和實踐更加有效的鄉村治理體系,實現鄉村社會的善治。進入新時代,如何構建和實踐有效的鄉村治理體系,不僅要立足于中國農村的基本實際,也要總結和吸取新中國成立70年來鄉村治理實踐的先進經驗。新時代鄉村治理體系的探索和實踐是在歷史延續下來的鄉村社會的基礎上進行探索和實踐的,也是在前一歷史階段鄉村治理實踐的基礎上進行重構和重塑,是歷史的延續和發展。因此,新時代鄉村治理實踐不能在真空中去探索,必須在吸取以往鄉村治理實踐先進經驗的基礎上推進。

綜上所述,新中國成立70年來,在中國共產黨的領導下,鄉村治理取得了巨大的成就,也積累了豐富的經驗,為新時代鄉村治理體系構建提供了實踐依托和重要參考。因此,在新時代,建構治理有效的鄉村治理體系,有必要對新中國成立70年來鄉村治理體系變遷進行系統性的回顧和梳理,以探究未來鄉村治理體系的發展趨勢,并為新時代鄉村治理體系構建提供經驗和智慧。

一、改革開放前“政社合一”的治理體制

新中國成立后,農村基層政權建設與穩固成為中國共產黨面臨的緊迫性任務。鄉村治理體系也在農村基層政權建設和社會主義體制建立的過程中逐漸發展和形成。

(一)在政權建設中夯實鄉村治理體系的社會基礎

自秦漢“編戶齊民”以來,中國農村社會就形成了以一家一戶為基本單位的組織制度。家戶既是基本的經濟單位,也是基本的政治責任單位。家戶既具有經濟屬性,也具有政治屬性;但作為政治單位的農民社會與國家政權體系是離散的。如何將這種分散的“一家一戶”基礎上的鄉村社會整合起來,加強和穩固農村基層政權,是新中國成立之初中國共產黨面臨的難題,對這一難題的思考與破解,成為在現代國家建設框架下建構新型鄉村治理體系的基礎和起點。

土地是家戶延續的基礎,是農民的根,農民也高度依附于土地。革命時期,中國共產黨就意識到通過“分土地、減租減息”等土地政策可以取得農民的支持。因此,新中國成立之初,中國共產黨在全國范圍內推行土地改革。土地改革不僅是經濟革命,更是政治整合。[2]pp.4-9)一是通過清匪反霸打擊實際掌握鄉村統治權和壓迫普通農民的地主勢力或其他黑惡勢力,將分散在鄉村社會的社會權力收歸到國家政權體系中來,實現了國家政權對鄉村社會的整合;二是國家政權在鄉村社會末端建立起基層政權組織,將廣大農民組織起來,將土地分配給無地、缺地、少地的農民。由此,農村改革之父杜潤生先生稱土地改革是“農民取得土地、黨取得農民”。

土地改革以一種經濟改革的方式實現了新中國國家政權對鄉村社會的政治整合,使國家政權下沉到了鄉村社會。同時,國家政權也獲得了廣大農民的高度認可。實行土地改革后,鄉村社會對國家和政黨的歸屬感明顯增強:首先,農村基層國家政權建設取得顯著成績,鄉村社會與國家政權一體化;其次,廣大農民獲得了平等的政治身份,實現了人民當家作主。

現代國家框架下的鄉村治理是一種全體農民平等享有治權、共同參與的集體行動,需要農民具有較高的政治意識和參與意識。這些條件在新中國成立初期的土地改革中已基本建立并趨于成熟和穩定。概言之,新中國成立初期,我們在經濟變革基礎上取得了諸如“農村基層政權建設、人民當家作主、農民政治意識增強、農民平等享有政治權利、農民高度的政黨認同和政權歸屬”等一系列成就,這為新中國成立后鄉村治理體系實踐打下了堅實的政權基礎、主體基礎和組織基礎。

(二)在集體化進程中逐步形成鄉村“三級”治理體系

土地改革將土地分配給了農民,土地分散于億萬農民手中,尚未真正在農村建立社會主義制度。所以,土地改革后不久,我們就開始對農村社會進行社會主義改造。將廣大農民組織起來,社會主義公有制經濟體系建設與農村政權的穩固同步進行。農村集體化進程由此開啟。

我國農村集體化進程以互助組為起點,并逐步向初級社、高級社過渡,最終建立人民公社體制。人民公社是一種全新的政權組織方式,既是經濟組織,也是政治組織。在人民公社體制之下,農民被高度集體化和國家化。首先,農民的身份統一轉變為人民公社社員,農民之間不再強調血緣、地緣之分,而強調國家政治身份,農民高度依賴于公社集體,既是生產者,也是國家政權體系中的成員。農民的國家身份,一方面使得農民被前所未有地國家化,另一方面也為實行高度集體化的鄉村治理體系提供了組織基礎。其次,在集體化進程中,農民被高度組織起來,并嚴格按照統一的標準接受管理。人民公社實行“公社—生產大隊—生產小隊”三級管理體制。這種體制既是政權組織體制,也是經濟生產體制,更是鄉村治理體制。由此,鄉村治理與政權組織、經濟組織三者高度一體化。

人民公社體制下的鄉村“三級”治理體系,是中國共產黨在農村建立社會主義公有制經濟體系的產物。這種治理體系一方面有效地穩固了農村基層政權,為農民政治意識的培養和塑造提供了平臺;另一方面有效地維系了集體化進程中的農村秩序,為經濟生產提供了制度保障。

(三)農民集體化與“政社合一”的鄉村治理體系

人民公社時期,國家建設的重點是鞏固農村政權和社會主義公有制。這種治理模式適應了社會主義建設初期“把農民組織起來、鞏固人民政權”的現實需要。鄉村治理體系的探索與政權組織建設、經濟組織建設同步進行,因而,這一時期的鄉村治理體系以一種“自上而下”的路徑建立和運行,帶有明顯的組織性特征。

第一,鄉村治理表現出高度的集體化、國家化特征。人民公社是“政社合一”的組織,是社會基層單位和集體經濟組織,也是國家政權在農村中的基層單位。[3]pp.169-178)它的主要特點是集體化、國家化。鄉村社會與國家政權緊密聯系,個體農民也成為國家農民。所有農民都是統一的社員,沒有分化,同質性極強,從出生到死亡,從生產到生活,都離不開集體組織。生產、生活、消費分配、公共設施建設、治安管理、公共文化活動開展等,均由集體組織統一安排和治理。在國家政權延伸到經濟社會生活方方面面的人民公社體制下,鄉村治理與國家治理保持高度一致,是國家政權體系的一部分,鄉村治理即為國家化治理。

第二,鄉村治理在結構上表現為“三級”治理的層級體系。人民公社是“三級所有、隊為基礎”的體制。“三級所有”是指農村生產資料所有制形式,生產資料所有權為人民公社、生產大隊、生產小隊三級共同所有,但生產經營和核算在生產小隊。以生產小隊為基礎,人民公社為上級,三級權力層層管理,在政治、生產和生活上,層層受上級的嚴格管理,形成了“三級管理制度”的組織結構。[4]pp.655-659)在功能上,人民公社是國家政權的基礎組織,擁有國家權力,負責農村的一切工作,是整體性治理單元。生產大隊是村級組織,執行公社下達的指令,并受公社的監督;負責組織和監督生產小隊,是中間治理單元。生產小隊進行生產經營、核算分配和社會服務,是基本治理單元。三個層級,既是政權組織體系,也是經濟組織體系,更是治理體系。

第三,鄉村治理的基礎單元是生產小隊。為了厘清人民公社體制,毛澤東強調指出:“要承認三級所有,重點在生產隊所有制,‘有人斯有土,有土斯有財’,人、土、財都在生產隊”,[5]p.129)“所謂‘隊為基礎’指的是生產小隊,而不是生產大隊”。[6]p.111)在組織體系上,生產小隊是最基本的核算單位,是直接從事生產的單位,生產小隊隊長主管生產。[7]pp.1-8)同時,生產小隊大部分由原來的自然村轉化而來,是距離農民最近的單元,也是最基礎的治理單元。在這一單元中,農民以平等的社員身份參與生產小隊的生產經營活動以及小隊范圍內的各項社會文化活動。

第四,在“政社合一”治理體制下,農民仍然有較大的自主權。雖然人民公社具有極強的組織性,農民高度依附集體,但在某些事務上,農民仍具有較高的自主性。一是生產小隊在分配上有較多的自主權,如具體生產活動的安排、糞肥的工分定級、男女上工的工分定級等;同時,生產小隊也可以自主開展公共設施建設(如灌溉水渠、路、橋等)和公共文化活動。二是農民自身無法解決的事務可以與其他家戶開展互助合作,如紅白喜事,而且互助合作的地域范圍有時甚至是跨生產小隊、跨生產大隊的。可見,人民公社治理模式下鄉村社會仍有一定的自由空間,農民的自主性并未被公社的組織性淹沒。

總之,在改革開放之前,我國鄉村治理體系依托于“政社合一”的人民公社組織而存在,這種治理體系帶有很強的組織性,涵蓋了農村政治、經濟、社會、文化等方方面面的治理。“政社合一”的人民公社治理模式是一種一元化的治理模式,符合新中國成立后農村政權建設和穩固的基本需要。一方面,這一治理模式鞏固了農村基層政權,實現了人民當家作主,農民政治意識、政權認同增強;另一方面,鄉村發展也取得了巨大成就,如包括水庫和水渠灌溉在內的農村水利工程建設、包括掃盲班在內的文化教育等,均是在這一治理模式下開展的。這些治理成果也為改革開放后家戶單位的生產經營提供了便利。但是,人民公社治理模式在一定程度上忽視了農民的個體創造性,“政治縛住了農民的手和腳,抑制了農民的自由思想”,[8]pp.22-30)高度依賴于集體的治理體系也不可避免地有自身的限度,容易陷入“搭便車”的治理困境。

二、改革開放后村民自治與“鄉政村治”格局

20世紀80年代初,人民公社體制解體,“三級”治理體系也退出了鄉村社會。我國農村開始實行家庭聯產承包責任制,但與之相配套的鄉村治理體系并未確立,導致農村社會出現了短暫的“治理真空”。農村社會的秩序維系和治理,成為一個全國性的難題。

(一)從農民理性創造到國家制度:村治體系的構建

改革開放后,土地承包到戶,家戶是獨立的生產經營單位。如何將分散化的家戶農民重新組織起來,是國家面臨的難題,也是從人民公社體制中脫嵌出來的鄉村社會和農民面臨的難題。在這樣的背景下,位于幾個縣交界地帶的廣西合寨村因土地承包到戶之后境內經常發生偷盜,而無人管事,一家一戶又難以防治。于是,以自然村(屯)為單位,所有家戶聯合起來,成立自治性組織,共同維護安全,并將這種自治性組織命名為“村民自治委員會”。從根源上看,這一自治性組織起源于農民的理性創造,而這種創造又源自農民的內在需要,尤其是土地承包到戶之后農民對治理的需要。這一自治性組織很快得到國家重視。經過長時間的論證,于1982年憲法修訂時,在第111條中第一次出現了“村民委員會”的概念,并明確“村民委員會是基層群眾自治性組織”。到1987年,全國人大常委會制定并通過了《中華人民共和國村民自治組織法(試行)》(以下簡稱《村組法》),從法律的角度將村民自治委員會組織建設加以明確和細化。到1998年,全國人大常委會修訂《村組法》,去掉“試行”一詞,并在全國范圍內實施。

可見,以村委會為基礎的村民自治體系由農民基于治理的需要而創造,并得到國家重視,最終形成自治制度。這是在中國改革開放大背景下產生的,是在中國共產黨的領導下有組織、有步驟、有秩序進行的。改革開放后,鄉鎮是國家政權的基礎性單位,鄉鎮以下實行村民自治,由此形成“鄉政村治”的治理格局。“鄉政村治”的核心在于堅持國家統一領導的同時,重視農民群眾的參與,體現了國家與社會的分權原則。[9]p.27

(二)村民自治的特點與政治功能

改革開放后,以村民自治為基礎的鄉村治理體系與“國家對鄉村社會進行組織整合”的目標高度關聯。在屬性上,村民自治具有國家建構性、農民自治性雙重特性。村民自治作為基層群眾自治性組織的制度安排,經歷了從“自下而上”再到“自上而下”的雙向過程。村民自治雖然源自農民的理性創造,是農民自治組織,但也是一種正式的制度安排,是國家基本政治制度之一。因此,村民自治具有政權、自治雙重屬性,是制度化的治理體系。在結構上,村民自治體系體現為“村委會、村民小組”兩級自治。村民自治的決策權集中于設立村委會的村,村民小組只是村民委員會與村民群眾的聯系者,其職責主要是在村委會的領導下貫徹執行村民會議決定和村委會布置的工作。[9]pp.78-79

總之,改革開放后,村民自治制度及其實施成為中國鄉村治理體系的主要體現,與國家的現代化轉型和改革進程緊密相關。彭真曾高度評價過村民自治,認為八億農民實行自治,自我管理、自我教育、自我服務,真正當家作主,是一件很了不起的事情,歷史上從來沒有過。(1)村民自治彌補了改革開放后鄉村社會的“治理真空”,發揮著重要的治理功能。“自治”是村民自治制度的基礎屬性,也是基本功能;同時,其在鞏固農村基層政權和農村基層民主政治發展等方面也發揮著積極的政治功效。

首先,村民自治承擔著鞏固農村基層政權的功能。改革開放之后,去集體化帶來農民的個體化,國家需要以一種新的形式對農村社會進行整合。村委會作為自治性組織,雖然不是基礎性政權單位,但也能發揮鞏固國家政權的功能。在1982年憲法修訂時,國家也是從政治組織的角度來認識村民自治的。從1998年之前的實踐上看,村民自治也一直作為農村基層組織建設來開展的,以村黨支部為核心籌建村委會這一自治性組織。可見,村委會這一自治組織在某種程度上也承擔著鞏固農村基層政權的組織功能。

其次,村民自治承擔著農村基層民主政治建設的功能。鄧小平曾指出:把權力下放給農民,這就是最大的民主。(2)村民自治正是民主在農村的最大體現。村民自治的核心內容是“民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督”,村民自治的民主價值體現在農村群眾可以直接行使民主權利,直接參與村莊公共事務,進行自我治理,是一種直接民主形式。村民自治為農民群眾提供了一個廣闊的民主試驗平臺,“鞏固和發展了社會主義民主,是基層民主政治的主要形式,構成了社會主義民主的基礎性工程”。[10]pp.1-6

(三)村民自治的功能擴展、行政化與低效運轉

如上所述,村民自治作為鄉村治理的體現形式,其基本功能是自治和組織。但是,在實踐發展中,尤其是1998年頒布的《村組法》取消了“村民委員會一般設在自然村的規定”,設立村委會的“村”是“建制村”。“建制村”是指國家統一規定并基于國家統一管理需要的村級組織。[10]pp.1-8)在規模上說,建制村的規模相對較大。在功能上說,建制村承擔著自治功能的同時,國家也賦予其更多的行政功能。因此,建制村也通常被稱為“行政村”。村委會作為自治性組織,一方面要組織農民群眾參與公共事務治理,另一方面要承擔上級政府下派的各項行政事務,由此村民自治成為一種混合著行政、自治雙重功能的鄉村治理體系。村委會干部們整天忙于鄉鎮政府下派的各項行政事務,最多的時候高達100多項行政事務,根本沒有精力組織群眾自治,村民自治的行政功能強于自治功能,[11]pp.4-12)村民自治日益行政化,成為鄉鎮政府的下屬機構。

21世紀初,全國各地掀起了一場“合村并組”浪潮,鄰近的行政村合并、鄰近的村民小組合并。合并之后的村民自治,在組織結構上仍然體現為“村委會—村民小組”兩級自治架構,但“設立村委會的行政村始終是農村最基本的治理單元”。[12]pp.47-59)總之,從1998年《村組法》頒布并實施,到“合村并組”,再到取消農業稅,村民自治的功能不斷擴展,既有自治功能、也有行政功能,村民自治的行政化日益嚴重,行政抑制自治。

首先,合并后的“行政村”規模擴大,村民與村委會、村民小組的距離變遠,增加了參與成本、自治成本,不便于村民直接參與選舉和公共事務。根據中國農村研究院“百村觀察”2014年的統計,“行政村”的平均面積為8.13平方公里,平均人口為2278人,在這樣的組織規模下,知道村干部住址的村民比例不到30%,村民之間的熟知度不足15%。村民自治體現在直接參與,“行政村”的地域規模大、社會聯結度低、利益相關度低,導致自治難以落地運行。

其次,改革開放以來的市場化加速了農村人口外流,農村“三留守、空心化”現象嚴重,各種社會問題突出,矛盾頻發。尤其是取消農業稅之后,很多村干部一下子不知道該干什么了,加之村民們消極選舉,對村干部認可度低,導致很多村莊甚至都選不出村干部,或無人愿意擔任村干部。村民自治的低效運轉,不僅削弱了農村基層政權,也弱化了農村群眾的自治權。

三、新時代:探索多元有效的鄉村治理體系

農業稅取消后,村民自治逐步從行政中脫嵌出來,但并沒有真正落地運行。如何從國家和鄉村社會兩個層面重塑農村基層組織體系,激活自治活力,促進鄉村治理的現代化,成為解決鄉村難題的關鍵。

(一)深化自治:回歸農村建設探索有效的自治體系

農業稅取消后,國家逐步加大對農村農業建設的投入力度。200510月,黨的十六屆五中全會通過《十一五規劃綱要建議》,提出要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求,扎實推進社會主義新農村建設。(3)在新農村建設的指引下,大量的惠農資金、惠農政策、惠農項目不斷涌向農村,如何使用資金、如何依托項目建設美麗鄉村,成為鄉村社會面臨的首要任務。因為各種惠農資金、惠農政策項目等均是經過“縣—鄉鎮”體制進入農村,村委會負責執行,所以發現和利用村民自治的價值,成為新農村建設的重要手段。

基于此,全國各地開始探索不同形式的自治。四川省成都市由政府為每個農村提供50萬資金進行新農村建設,為了使用好資金,成都市農村創設了村民議事會,由村民自主商議資金使用。廣東省云浮市為了建設新農村,利用宗族資源,引回在外鄉賢,創設了村民理事會。廣東省清遠市依據本地“大多數自然村均是單姓宗族村”的實際,將自治重心下移至自然村,激活了村民參與的積極性。在新農村建設的政策導引下,地方政府引導農村結合自身實際,激活了農民的主體性參與,探索出多層次、多樣化的自治實現形式。雖然探索僅限少數地方,但這些有益的探索也獲得了中央的認可。2014年中央一號文件提出“探索村民自治有效實現形式”重要命題;2015年、2016年連續兩年中央一號文件提出“在有實際需要的地方,擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點”。在中央文件的引導下,各地農村結合實際開始探索村民自治的有效實現形式。湖北省秭歸縣以“幸福村落建設”為契機,按照“地域相近、規模適度、利益相關、共建同享、文化相連、便于凝聚”原則,將全縣12個鄉鎮的186個行政村,劃分為2055個自然村落,保持每個自然村落的地域面積在12平方公里,人口規模在3080戶左右,將自治重心下移至自然村,以自然村為基本單元開展自治。在自然村單元,建立“兩長八員”制度、村民議事會等自治組織,并制定村規民約,激發村民參與自治的積極性,推進了自治有效實現。廣東省蕉嶺縣下移自治單元至自然村,探索自然村自治。廣西河池市下移自治重心,探索“自然屯自治”。

“新農村建設”到“村民自治有效實現形式探索”,村民自治始終是鄉村治理體系的核心體現。在深化自治的過程中,鄉村治理回歸自治本位,強調自治的有效實現,注重條件與形式。從全國范圍來看,深化自治的創新探索也僅限于部分地區,大多數農村仍然“存在社會失序、村治變形、公共產品供給不足、基層干部與民爭利等突出問題,農村基層黨組織功能弱化,農民群眾的自治權利得不到保障,鄉村治理體系的現代化水平不高”。[13]pp.16-23

(二)多元有效:以鄉村振興推進新時代鄉村治理現代化

年月,習近平在黨的十九大報告中提出“鄉村振興戰略”。治理有效是鄉村振興戰略的重要內容,也是鄉村振興的基礎。從強調民主到強調治理,新時代對鄉村治理提出了更高的要求,也賦予鄉村治理以新的時代意義。

首先,治理有效是鄉村振興戰略的重要內容之一。鄉村振興是對鄉村社會進行全面整合,全面振興鄉村。治理有效則是以治理對鄉村社會進行整合,以治理振興鄉村,推進鄉村治理體系的現代化。以治理振興鄉村的組織基礎是村民自治,主體基礎是農民,制度基礎是法律。在實踐中,要結合農村實際,建構更加具有適應性的治理體系,提升鄉村治理體系的現代化水平。對此,部分農村已經著手進行了較有意義的嘗試,其中一些也被黨中央高度重視,并作為一般性經驗在全國推廣,如浙江省桐鄉市建構“自治、法治、德治”相結合的治理體系、農村基層協商議事、自治重心下移至村民小組或自然村等。

其次,治理有效強調“政社協同”,在激活農民主體性的同時,強調多元社會主體的參與。改革開放前的鄉村治理體系是“政社合一”的人民公社模式,改革開放后的鄉村治理體系是“政社分開”基礎上的村民自治,而新時代則強調在“政社協同”的基礎上建構更加有效的鄉村治理體系。這一體系的實現,不僅需要黨建引領、政府引導,也需要多元社會主體的共同參與。在新時代,社會組織、集體經濟組織、新鄉賢、企業家等均可參與村級治理,在協作中實現鄉村善治。

再次,治理有效的鄉村治理體系不是一元的,而是多元、多形式的。在實踐中“要求作為政治主體的廣大村民的積極參與,在有效治理的指引下,村民自治日益深化,不斷充實內容,探索多樣化的形式”。[14]pp.28-32)在新時代探索鄉村治理有效,必須立足農村實際。中國農村的區域差異性大,決定了不同區域的鄉村治理體系形式和內容上具有異質性。內容上將更加豐富多樣,形式上也將更加多元化。治理有效就是要通過治理整合現有資源,探索出一條中國特色的鄉村善治道路。鄉村善治道路的核心是有效治理、現代化治理,但形式是多元的、方式是多樣的、結構是多層的。

最后,治理有效的鄉村治理體系在結構上強調“行政、自治、民主、服務”等多種功能的整合和均衡。鄉村治理體系距離農村基層群眾最近,既是治理的末梢,也是政權的末梢,更是服務的末梢。有效的鄉村治理體系也將承擔更多的功能,具體來說,主要包涵行政、自治、民主、服務等多種功能。但這些功能不是此消彼長的關系,而是構成了均衡關系。因此,新時代鄉村善治體系也體現為一種均衡型治理,既要均衡自治與行政,也要均衡民主政治組織建設與公共服務。

四、評價與展望

鄉村治理的現代化有一個過程,必須在吸取之前鄉村治理變遷的先進經驗和歷史教訓的基礎上不斷推進。在紀念新中國成立70年的歷史節點上,回顧和梳理鄉村治理變遷,對鄉村振興和新時代鄉村治理體系構建具有重要的現實意義和歷史意義。

(一)鄉村治理70年的基本經驗與成就

回顧新中國成立70年來的鄉村治理實踐歷程,我們積累了豐富了經驗,也取得了巨大的成就。這為新時代探索鄉村善治體系提供了非常有價值的指導。

第一,我們國家和民族經過70年的發展,取得了舉世矚目的成就,根本原因是在中國共產黨的領導下堅持走社會主義道路。70年來,農村政治、經濟、社會、文化等各方面進入現代化發展的快車道,發生了翻天覆地的變化并取得了巨大成績。質言之,鄉村變化和發展的根源在于堅持社會主義道路。社會主義道路強調堅持人民主體性,農民獲得了平等的政治身份,當家作主;同時,以公有制為基礎,農民集體所有制下農民成為土地的主人,積極參與社會主義建設。因此,是社會主義道路帶來了鄉村社會的結構性轉型和現代化發展。

第二,鄉村治理發展的主要經驗在于依靠廣大農民,充分發揮農民的主體性和積極性。人民群眾是推動歷史發展的決定性力量。新中國成立70年來,無論是人民公社治理模式,還是村民自治,鄉村治理體系的變革和發展始終立足于農村實際,依靠農民群眾的積極創造,依靠農民群眾的積極參與。農民群眾既是鄉村治理的主體,也是參與者和受益者,更是創造者。改革開放前,農民群眾在生產小隊單元下積極參與生產和政治學習,賦予生產小隊單元極大的活力;改革開放后,農民群眾在行政村單元下依托村委會積極開展自治,使得農村經濟取得了前所未有的發展。取得這些成就的基礎在于農民群眾。始終將農民群眾置于首位、賦予其主體性地位,是鄉村治理發展70年的基本經驗。

第三,鄉村治理發展取得成就的關鍵在于堅持中國共產黨的領導。新中國70年來,鄉村治理體系的變革和發展,離不開中國共產黨的領導。一方面,中國共產黨將農民群眾解放出來、發動起來和組織起來,賦予其政治身份,農民當家作主,積極投身于鄉村治理的探索和實踐;另一方面,中國共產黨為鄉村治理的探索和實踐提供理論指導、把握方向,確保鄉村治理在社會主義制度下發展。

第四,鄉村治理發展的基本原則是堅持管理與治理相結合。鄉村治理具有地域屬性和社會屬性。在地域屬性上,鄉村治理以村莊為基本單位,是國家政權、行政管理的末梢,因而國家要對農村進行必要的管理和服務,為農村發展提供各種保障。在社會屬性上,鄉村治理以農民群眾為主體,是距離農民群眾最近、與農民群眾最相關的公共行為,因而需要農民群眾積極參與。中國的農村分散、復雜而多樣。作為國家政權末梢的農村,其發展與穩定既需要國家的統一管理,也需要自我治理,管理與治理相結合,符合中國國情,也符合中國農村現代化發展的需要。國家和政府在村級治理中起著十分重要的作用,[15]pp.53-57)不可或缺,亦不可替代。因此,始終堅持管理與治理相結合,是70年鄉村治理體系穩定發展的基本原則。

第五,伴隨著鄉村治理70年的發展,農村社會各領域也取得了巨大成就。有序的鄉村治理為鄉村社會提供了穩定的秩序保障,農村經濟社會各方面也迅速發展。一方面,農村社會趨于穩定、秩序井然,農村經濟生產迅速,糧食增產增收,農民收入水平穩步增長,逐步向小康社會邁進;另一方面,農民的主體地位提升,政治意識、政治認同和國家認同增強,農民前所未有地融入政治和國家,積極參與國家現代化建設的各項事業,并作出了巨大貢獻。

(二)鄉村治理變遷的比較與趨勢展望

從模式、體系、單元、特征以及目標等方面對改革開放前后鄉村治理模式進行比較,可以發現,在不同階段,鄉村治理實踐與國家建設緊密相關,表現出極強的歷史特征(如表1)。改革開放前,鄉村治理圍繞“建立社會主義公有制經濟、鞏固農村基層政權”兩大目標展開,經濟建設、組織建設同步進行,“政社合一”,實行“公社—生產大隊—生產小隊”三級治理體系,生產小隊是基本治理單元,表現出高度的集體化和國家化特征。改革開放后,政社分開,鄉村治理圍繞“基層政權組織建設、行政管理、治理”三大目標展開,實行“行政村—村民小組”兩級自治體系,行政村是基本治理單元,表現出較高的國家建構性和鄉村自治性。

但是,縱觀改革開放前后的鄉村治理體系及其變化,鄉村治理體系也存在不足之處。首先,改革開放之前實行“政社合一”的人民公社治理模式,全國按照一個標準,整齊劃一,農民高度依附于公社集體,流動性較低,集體的創造性與農民個體的創造性較低,農民的主體性、自主性被壓抑在集體化的治理模式之下,導致鄉村治理的活力不高。其次,改革開放之后實行“政社分離”的村民自治模式,雖然農民的主體性和積極性被激活了,農民個體性得到釋放,鄉村社會的流動性增強,激活了鄉村治理的活力,農村整體現代化水平有所提升;但是,農村的空心化、去集體化現象嚴重,導致鄉村呈現衰落趨勢,農村的文化建設、醫療、養老等問題突出;高度的農民個體化、利益化帶來鄉村社會的凝聚力低,導致治理的成本高、參與率降低;“鄉鎮總是自覺或不自覺地把村委會當作自己的下屬機構”,[16]pp.1-11)行政壓抑著自治,自治效率低下。

1 改革開放前后鄉村治理的變遷與特點

 

因此,進入新時代,黨中央提出鄉村振興戰略。治理有效是鄉村振興的基礎,也是鄉村振興的秩序保證和可持續性保障。新時代鄉村治理體系的建構,既要吸取改革開放前后鄉村治理的經驗,也要避免鄉村治理的不足和缺點。因此,新時代鄉村治理體系必須突出“新”,在模式、體系、單元、特征以及目標等方面要與之前有所不同,有所創新(具體如表2)。

2 新時代鄉村治理的發展趨勢

 

鄉村治理體系現代化是國家治理現代化的基礎和關鍵,事關全面建成小康社會的全局。在實踐中,探索和構建更加有效、有適應性的鄉村治理體系,關鍵在于立足鄉村社會的實際,激活鄉村活力,回歸和激發農民的主體性和積極性,吸引多元主體參與,以有效為基本原則探索和建構多樣化、多層性、多類型的鄉村治理形式。善治是未來鄉村治理的目標,因而未來鄉村治理也是鄉村善治體系。首先,鄉村善治體系強調農民的主體性,也強調協同性。農民群眾始終是鄉村善治體系的主體,是參與者,也是受益者;但同時也要吸引多元社會主體參與,強調“政府、社會、企業、公民多元合作模式下的治理有效”,[17]pp.24-32)政社協同,共謀鄉村善治。其次,鄉村善治體系既強調有效性,也強調多元性。鄉村治理的基礎是鄉村社會,不同的鄉村社會會生長出不同形式的治理。未來鄉村治理探索將越來越重視基于鄉村社會差異的鄉村治理多樣性。中國是一個區域差異大的農業大國,大國的鄉村治理必然不能靠一個模式。因而,未來鄉村治理在形式上將更加多樣,在單元上將更加多層,在方式上也將更加多元,強調自治、德治、法治相結合。

總之,新中國成立70年以來,在中國共產黨的領導下,伴隨著國家對鄉村社會整合和建設的目標轉換,鄉村治理實踐也隨之變遷,發展出與歷史相適應鄉村治理模式,促進農業農村的發展,穩定了農村秩序。時代在發展,歷史在前進。伴隨著農業農村的現代化發展,農村經濟社會結構也在變化。任何一種鄉村治理模式都不可能永遠適應于鄉村社會。但是,善治是鄉村治理永恒的目標和追求。新時代,在中國共產黨的領導下,堅持和發展中國特色社會主義道路,立足鄉村實際,在吸取改革開放前后鄉村治理經驗和不足的基礎上,必將走出一條中國特色社會主義鄉村善治道路。


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注釋:

[1]參見《彭真文選》,人民出版社1991年版,第608頁。

[2]參見《鄧小平文選》第3卷,人民出版社1993年版,第242頁。

[3]參見《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》,http//www.gov.cn/ztzl/2006-03/16/content_228841.htm

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