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鄉村過疏化進程中的村落發展與治理創新:日本的經驗與啟示——基于日本高知縣四萬十町的案例研究

作者:樂燕子 李海金  責任編輯:于佳佳  信息來源:《中國農村研究》2018年上卷  發布時間:2019-07-27  瀏覽次數: 490

【內容提要】在現代化、工業化和城市化進程中,村民原子化、村莊空心化、鄉村過疏化等治理難題日益凸顯,農村發展活力不足和可持續性不強等問題不斷顯現,亟須探尋應對策略和方案。日本在二戰后也面臨過類似的問題,各級政府通過多種方式和多元機制,在很大程度上抑制了農村過疏化的發展速度,開拓了鄉村發展和治理改善的新空間。這些做法和經驗對我國當前的鄉村振興具有較大的啟示和借鑒。論文系統梳理了日本鄉村過疏化的發展過程和總體境況,考察了不同時期日本政府針對過疏化問題的治理體系的特點、創新和成效等,并以高知縣四萬十町為典型案例,深入、細致地展現了鄉村過疏化的現實境況、發展走向以及應對策略和實際績效,進而提煉了對我國當前鄉村振興的經驗和啟示。

【關鍵詞】鄉村過疏化;村落發展;治理創新;日本;鄉村振興


隨著城市化和工業化的不斷推進,我國農村地區青壯年人口大量流向城市務工,這為城市地區的發展提供了豐富的勞動力資源,促進了城市的快速發展。然而,農村地區由于人口和勞動力資源的嚴重流失,經濟社會發展受到嚴重影響,發展活力匱乏,顯現出衰敗的跡象,新農村建設出現“主體缺失缺位”的境況。村民原子化、村莊空心化、鄉村過疏化等治理難題凸顯,而且呈現愈演愈烈之勢,對農村治理與發展構成了深刻、持續的影響與沖擊。

當然,鄉村過疏化與城市過密化并不是我國獨有的現象,而是現代化、工業化和城市化進程中世界各國幾乎都出現的普遍現象。日本早在20世紀60年代就開始出現農村過疏化與城市過密化并存和交織問題。在工業化和城鎮化的拉動下,農民大規模進入城市,城市地區居住空間、環境衛生、基礎設施等方面超負荷運轉,過密問題十分嚴重。而另一方面,農村地區由于人口少子化、老齡化、勞動力女性化等原因,農業和農村發展出現危機,逐漸走向衰敗,出現了嚴重的過疏化問題,甚至有日本學者提出“村落消失論”“村莊解體論”等論斷。

為了應對農村過疏化問題,日本中央及地方政府自20世紀70年代開始,就通過制定法規、調整政策、創新治理模式等方式,應對不斷加劇的過疏化問題。盡管日本政府的各種舉措沒有完全阻止農村過疏化的進程,但是在很大程度上抑制了農村過疏化的發展速度,而且很多過疏化地區成功開創出新產業,增加了定居人口,實現了地區經濟社會的持續發展。

本論文著眼于較早出現鄉村過疏化問題的日本,在分析日本過疏化形成的發展過程及現狀的基礎之上,考察日本中央政府及地方政府不同時期針對過疏化問題實施的治理政策的特點、創新之處、成效等,并以高知縣四萬十町為典型案例,深入、細致地展現鄉村過疏化的現實境況、發展走向以及應對策略和實際績效,進而提煉其中所蘊含的關鍵性經驗,提出對我國當前鄉村振興的啟示。

一、日本過疏化問題的形成及現狀

(一)過疏化的形成

眾所周知,20世紀50年代后,日本進入了經濟高速增長期,東京、大阪、名古屋等大城市經濟圈迅速發展,吸收了大批勞動力。這些勞動力大部分都是來自農村地區的青壯年人口。隨著這些青壯年勞動力的大量流失,農村地區人口大幅度減少。根據日本國家人口調查資料,19601965年間,人口減少10%的市町村達到了897個,占市町村總數的比例為30%左右。人口及資本等生產要素不斷流向城市,直接導致農村地區與工業發達的城市地區在經濟發展水平上的差距不斷加大。由于經濟衰退、收入較低,農村地區的居民難以應對物價的飛速上漲。因而,即使進入了經濟穩定增長期,農村地區的人口還是持續向城市地區,尤其是三大城市圈流動,農村地區的過疏化問題逐漸凸顯。

1966年日本經濟審議會在地區部會中間報告上,第一次使用了“過疏”一詞。1967年發布的《經濟發展計劃》中提到“與過密問題相對,人口減少引起了過疏問題。過疏可以理解為由于人口減少,地區居民生活難以維持一定水準的狀態,比如防災、教育、保健等社區基礎條件的維持變得困難,同時地區資源的有效利用也變得困難。也就是說,人口減少導致地區社會人口密度降低、老齡化加劇、迄今為止的生活方式難以維持,出現了過疏問題,而且過疏問題還有繼續發展的趨勢。”1970年日本政府針對過疏問題,正式頒布并實施了《過疏地域對策緊急措置法》,該法對過疏化地區進行了明確界定。根據該法,符合以下兩個條件的市町村被定為過疏化市町村:①1965年人口普查數字同1960年相比減少10%以上;②199619983年平均財政力指數1低于0.4

20世紀70年代中期以后,雖然隨著產業結構從第二產業向服務業等第三產業轉換,以及日本政府加大對過疏化地區的公共事業投資,過疏化市町村的人口減少速度有所緩慢,但是由于地區經濟發展不平衡的狀況并沒有發生根本性轉變,再加上高速公路等交通設施的完善為人口流動提供了便利條件,過疏化地區的人口依然持續減少。

20世紀90年代后,日本泡沫經濟破滅,經濟一直處于低迷狀態,再加上經濟全球化的影響,過疏化問題進一步加劇,尤其是缺乏基礎工業、依靠農林漁業的中山間、半島等地區,人口減少十分明顯,過疏化問題十分嚴重。近年,隨著農村產業的空洞化,年輕人離農棄農現象加劇,日本全國幾乎所有都道府縣都出現了過疏化市町村,而且很多過疏化地區從人口的機械減少開始向自然減少轉變,死亡率遠遠高于出生率,老齡化問題十分嚴重,有些村落甚至面臨著消失的危險。“限界村落”2、“村落終結論”“村落消失論”等都是對這一現象的反映。

(二)過疏化地區的認定及現狀

日本自1970年以來,連續制定了410年期限的有關過疏化地區振興問題的相關法律,對過疏化地區的認定條件做了詳細規定(詳見表1),2017年對《過疏地域自立促進特別措置法》進行部分改動后,關于過疏化地區的最新認定條件為:①人口:2015年人口普查數字同1970年相比,減少了32%以上,或減少了27%以上,65歲以上者比例為36%以上,或減少了27%以上,15歲以上、30歲以下者比例為11%以下;②財政力指數:200620083年平均值低于0.5;③公營經濟收入40億日元以下。

根據2017年日本關于過疏化地區的統計資料,目前日本全國過疏化市町村有817個,占全國市町村總數的47%。根據2015年日本國勢調查,過疏化市町村的人口約為1087萬人,僅占全國人口的8%,但過疏化地區的土地面積卻占日本國土的一半以上。大部分過疏化地區都是農山漁村,在保全國土、涵養水源、維持自然環境等方面發揮著重要作用。


1過疏化市町村的數量、人口及面積



出處:日本全國過疏地域自立促進聯盟。

從各都道府縣來看,過疏化市町村數量所占比例較大的府縣為島根縣(100%)、鹿兒島縣(95.3%)、大分縣(88.9%)、愛媛縣(85.0%)、秋田縣(84.0%)。過疏化市町村人口所占比例較大的府縣為秋田縣(64.6%)、島根縣(48.9%)、大分縣(40.9%)、鹿兒島縣(38.1%)、巖手縣(37.5%)。過疏化地區土地面積所占比例較大的是秋田縣(89.8%)、大分縣(87.5%)、島根縣(85.4%)、高知縣(79.6%)、北海道(78.4%)。

從整體上看,過疏化地區表現出人口減少劇烈、老齡化問題嚴重,農林水產業等本地產業停滯,雇用機會少,居民收入低,財政規模小,基礎設施建設與城市地區差距較大等特征。

1.人口減少劇烈,老齡化問題嚴重。

從表2可以看出,過疏化問題開始顯現的1960年,過疏化地區的人口占日本全國總人口的21.1%1980年所占比例為13.0%,而2010年占總人口的比例已經下降為8.9%。很顯然,過疏化地區人口減少十分劇烈。另外,從人口減少的階段性特點來看(見圖2),1989年以前,人口減少主要是由高機械人口減少引起的;19892009年人口減少則是機械減少和自然減少雙重原因引起的;而2010年以后,機械減少幅度下降,人口減少主要是由于自然減少引起的。

由于人口減少劇烈,過疏化地區的老齡化程度比其他地區也更為嚴重。圖3展示了過疏化地區老齡化率的推移,可以看到1970201040年間,過疏化地區老齡化率增加了22.9%,遠遠高于日本全國老齡化率增加幅度(15.9%)。


2過疏化地區人口的推移(單位:千人)




出處:日本總務省《平成27年度過疏對策的現況》。



1過疏化地區人口比例的推移


出處:根據以上數據制成。



2過疏化地區人口增減的推移


出處:日本總務省《平成27年度過疏對策的現況》。



3過疏化地區老齡化率的推移(%


出處:日本總務省《平成27年度過疏對策的現況》。

2.地區產業萎靡不振、雇用機會少。

過疏化地區大都是日本自然經濟條件較差的町村,比如孤島、深山、寒冷區等。因而,過疏化地區產業萎靡不振,雇用機會較少,收入較低。根據日本厚生勞動省2015年《工資結構基本統計調查》,過疏化地區較多的府縣3,企業職工的工資收入僅相當于日本全國平均收入83.9%。再根據日本總務省的《平成27年度市町村稅課稅狀況等的調查》,過疏化地區有義務納稅者所占地區人口比例為37.4%,人均總收入為2495萬日元左右,而非過疏化地區有義務納稅者所占地區人口比例為45.0%,人均總收入為3233萬日元左右。過疏化地區不僅有義務納稅者人口比例小,而且人均收入也比非過疏化地區少73萬日元左右。

從產業別就業人口的推移看(表3),過疏化地區和日本全國一樣,第一產業就業人口不斷減少,1970年第一產業所占比例為44.5%,而2010年已經減少為15.8%,第二產業和第三產業就業人口不斷增加,所占比例已經從1970年的60%左右增加到了80%左右。不過,從整體看,過疏化地區與日本全國還存在一定的差距,第一產業就業人口所占比例較大,全國僅為4.2%,而第3產業就業人口增加幅度較小,全國已經達到了70.6%


3產業別就業人口所占比例的變動狀況(單位:%



出處:日本總務省《平成27年度過疏對策的現況》。

過疏化地區第一產業雖然所占比例較大,但平均每10公畝的農業收入卻比其他地區低。根據日本農林水產省《農業生產收入統計》,2006年各都道府縣過疏化地區平均每10公畝的農業收入為7.3萬日元左右,而全體約為7.9萬日元。

另外,根據經濟產業省《工業統計調查》,過疏化地區的制造業事業所、從業人員不斷減少,產品上市額的增加幅度低于全國平均水平。再從商業狀況看,過疏化地區的商店數量、從業人員、年銷售額分別僅占全國的10.5%6.4%2.7%。每家商店的平均職員為5.1人,年銷售額約為1200萬日元,人均銷售額約為230萬日元,而全國分別為8.2人、4600萬日元左右、560萬日元左右。很顯然,過疏化地區的商店以小規模經營體為中心。

3.財政規模小。

過疏化地區企業數量少、銷售額低,直接導致了過疏化地區財政規模很小。從表4可以看出,過疏化市町村的年收入與支出只有全國市町村平均水平的1/3左右。從年收入的具體內容來看,地方稅所占年收入總額的比例僅為13.4%,遠遠低于全國市町村的33.1%。而另一方面,地方交付稅所占比例為39.0%,遠遠高于全國市町村的14.9%。顯而易見,過疏化地區的自主財源很少,財政收入對中央政府及各都道府縣的依賴很大。


4 2014年市町村決算狀況(單位:百萬日元)


出處:同上資料。

再從衡量市町村財政力指標的財政力指數看,2014年過疏化市町村財政力指數的平均值為0.23,只有全國市町村平均值0.49的一半左右。另外,從不同級別市町村數量來看,2014年過疏化市町村中,財政力指數在0.10.2之間的市町村最多,為307個。


5不同級別財政力指數的過疏化市町村數量(單位:團體、%



出處:同上資料。

4.交通、生活環境、福祉、醫療等其他領域發展緩慢。

由于人口的急劇減少、產業萎靡不振、財政力弱等因素,過疏化地區在交通條件、生活環境相關設施、福祉、醫療設施、教育文化振興等很多方面,與其他地區都存在一定差距。盡管日本政府不斷加大對過疏化地區的公共事業、基礎設施等方面的投資,取得了一定成績,但是差距依然存在,比如2014年過疏化地區的國道、都道府縣道路改良率比非過疏化地區低5.1%6.9%的過疏化市町村距離高速公路出入口的車程還需2個小時以上;90%的“無醫地區”4幾乎都處于過疏化地區;20002014年過疏化地區的設施看護事業所、特別看護養老院、老人保健中心等設施的增加率為118.7%21.4%28.2%,而全國分別為342%51.6%40.3%

二、日本治理過疏化地區的政策演變及創新

過疏化問題的不斷加劇嚴重影響了日本經濟、社會等的持續發展。過疏化地區人口稀少、缺乏農業勞動力,導致農業生產力非常低下,棄耕地不斷增加。而且由于很多半山區、山區無人居住,鳥獸蟲害問題十分嚴重,造成土地資源流失、生活環境惡化、居民生活質量不斷下降。為遏制過疏化問題的不斷加劇,日本自1970年以來連續制定了410年期限的有關過疏化地區振興問題的相關法律,出臺了一系列相關政策予以應對。而且為了應對過疏化問題的發展變化,日本政府不斷完善和創新治理政策,不同時期體現出不同的治理理念。


6日本關于振興過疏化地區的法律


出處:日本總務省《過疏地域自立促進特別措置法(延長后)及過去3法的概要》。

1:①—③中,1970199525年間,人口增加了10%的地區除外。

2:①—③中,1980200525年間,人口增加了10%的地區除外。

3:①—③中,1985201025年間,人口增加了10%的地區除外。

4:①—③中,1990201525年間,人口增加了10%的地區除外。

(一)《過疏地域對策緊急措置法》(簡稱《緊急措置法》)及其治理政策

針對過疏化地區前所未有的人口大量流失,1970年制定的《過疏地域對策緊急措置法》的主要目的是防止地區人口過度減少,強化地區社會基礎,提高地區居民福祉,糾正地區發展差距。基于該法律,日本政府制定了完善生活環境、強化產業基礎等相關的各種過疏對策事業計劃,并采取了財政、行政、金融、稅制等多方面的特別措施。轄區內存在過疏化市町村及過疏化地區的各都道府縣也制定了10年限期的過疏化地區振興計劃。1970197910年間,日本政府共劃撥了8兆日元左右用于過疏對策事業。從資金用途來看,“完善交通、通信體系、推進信息化及地區間交流”項目的事業費最多,所占比例達到了一半左右,其次是“產業振興”“完善生活環境、提高老年人福祉”等。各都道府縣過疏化地區振興計劃中的項目別事業費比例也大體如此。可見,這一時期的過疏對策主要是針對過疏化地區地理、自然經濟條件差,交通設施建設落后等問題,以“完善交通、通信體系”為中心展開的。

通過《緊急措置法》的各項措施,過疏化市町村的公共設施水準得到了很大提高,尤其是道路改良率從1970年的9.0%提高到了1980年的22.7%。鋪路率從1970年的2.7%上升到了1980年的30.6%。另外,80%的過疏化市町村都建設了中央集會設施。1975年以后,過疏化地區的人口流失率也開始有所減少。

不過,從總體上看,這一時期的政策主要是配合日本1969年制定的《新全國綜合開發計劃》5制訂的各項計劃,重點建設道路、交通設施,縮短過疏化地區與地方中心城市的距離,推進廣域行政建設,而缺乏過疏化地區自身的建設理念。過疏對策事業債(簡稱過疏債)大部分也被用于交通設施等的建設當中,過疏化地區能夠發揮自主性、開展獨自事業的財政收入非常有限6,因而,該法并沒有讓過疏化問題得到根本解決,而且交通條件的改善反而促使更多的年輕人離開過疏化地區,更進一步加速了過疏化地區的老齡化。因此,1980年,日本政府又制定了10年為限期的《過疏地域振興特別措置法》。

(二)《過疏地域振興特別措置法》(簡稱《振興法》)及其治理政策

《振興法》的主要目的是振興過疏化地區、提高居民福祉、增加雇用機會、糾正地區發展差距,完善逐漸低下的地區生產、社會功能,提高居民生活水平。該法案除了繼續沿用《緊急措置法》實施的財政、行政、金融、稅制等多方面的特別措施外,還制定了有關改善醫療條件、提高老年人福祉、充實教育、促進中小企業發展的補助制度及資金確保制度等。不過,從各項事業費所占比例來看,盡管“產業振興”類事業費所占比例稍有提高,但是“交通、通信體系”類事業費所占比例依舊為一半左右。也就是說,這一時期的過疏對策仍然是以完善公共設施等社會資本為中心開展的。

(三)《過疏地域活性化特別措置法》(簡稱《活性化法》)及其治理政策

《振興法》雖然也取得了一定成果,但是過疏化問題依然沒有得到根本解決。為此,1990年日本政府又制定了《過疏地域活性化特別措置法》。該法案的目的和《振興法》基本相同,不過,與《振興法》試圖“振興地域”相比,該法案特別強調“地域的活性化”,認為新的過疏對策應該:①靈活利用地區的特性,發揮地區本身的主體性和創意,開展地區建設活動。②不應該只重視基礎設施的建設,而應該重視包括軟件施策在內的綜合性發展,靈活利用民間活力。在具體對策上,法案較之前擴充了過疏債的使用范圍及市町村基礎道路相關的都道府縣代行建設事業,并新出臺了完善老年人生活福祉中心等新規定。從各項事業費所占比例來看,盡管“交通、通信體系”類事業費依舊最多,但是所占比例大幅下降。“產業振興”類事業費較之前所占比例進一步增加,位居第二。③是“完善生活環境”和“提高老年人福祉”類項目費,此項增加幅度較大,所占比例比之前增加了10%左右。可見,這一時期,過疏對策逐漸從以公共設施為中心向包括產業、生活環境及福祉等在內的綜合性事業發展。


7過疏對策事業項目別事業費的構成比(單位:億元、%



出處:日本總務省《平成27年度過疏對策的現況》。


8各都道府縣過疏對策事業計劃項目別事業費的構成比(單位:億元、%




出處:日本總務省《平成27年度過疏對策的現況》。

1987年制定的《第四次全國綜合開發計劃》影響,這一時期過疏化地區開展的“地域活性化”活動,不僅靈活利用過疏債,還積極引進外部資本,建設港灣,開發旅游、度假地等。當時,過疏化地區興起了開發度假勝地的熱潮,不斷興建賓館、高爾夫球場、滑雪場等大規模設施,旅游業迅速發展,交通設施、福祉設施等得到了很大改善,城鄉交流也進一步頻繁。然而,隨著泡沫經濟崩潰,很多項目由于企業撤資而中途作廢,被征用的土地、森林等成為荒廢地,嚴重影響了當地的生態環境和經濟發展。而且很多外來企業也并沒有將所得利益返還給當地,用于地區發展,而是回流到公司本部。過疏化問題還是沒有得到根本解決。2000年,日本政府又制定了《過疏地域自立促進特別措置法》,之后2010年、2012年、2014年、2017年分別對該法案進行了部分修改,一直沿用至今。

(四)《過疏地域自立促進特別措置法》(簡稱《自立促進法》)及其治理政策

《自立促進法》在繼承前面的成果和政策的基礎上,強調不僅要確保最基本的安全安心的生活,而且要從全國性視野,認識過疏化地區的新價值及意義,將過疏化地區作為是能夠實現多樣性居住及生活方式的地方而不斷完善,通過城鄉交流,創造城鄉相互補充的新的生活空間,同時,通過完善美麗景觀,振興地區文化和多樣的產業,創造能夠發揮個性、實現自立的地域社會。與《活性化法》強調要“活化地域”相比,《自立促進法》強調要“促進地域自立”及“為創造美麗而富有特色的國土貢獻力量”。很顯然,日本政府越來越從全國性視野認識過疏化地區問題,并試圖通過國土整體規劃,解決過疏化問題。該法的政策理念與1999年實施的《食物·農業·農村基本法》的理念基本一致,重視農業、農村的多面功能、城鄉交流的重要性,體現了日本政府治理過疏化地區的新理念。

基于該法案,日本政府制定了5個具體的政策目標:①通過增強產業基礎,實現農林漁業經營現代化,扶持中小企業,鼓勵招商引資,發展旅游業等,以振興產業,擴大穩定的就業機會;②通過完善道路及與此相關的交通、通信設施等,加強過疏化地區內部及與非過疏化地區的通信聯系,提高過疏化地區的信息化水平;③通過改善生活環境,增加面向老年人的福利設施,提高福利水平、確保醫療服務,振興教育與文化,以實現居民生活的穩定與福利水平的提高;④通過建設與保護本地區的美好景觀以及振興地區文化等,形成富有個性的地域社會;⑤通過建設重點村落,培育適當規模的村落,促進地域社會的重組。

與以往一樣,日本都道府縣和市町村也制訂了“都道府縣(或市町村)過疏化地區自立促進計劃”,形成了過疏化對策國家、都道府縣、市町村三位一體的治理格局(詳見圖4)。如之前,日本政府采取了財政補助(提高國家補助金、允許過疏市町村發行過疏債等)、都道府縣代行制度(基礎道路、公共下水道等)、行政上、金融上(為中小企業提供融資、貸款方面的優惠等)、稅制措施等多方面的特別措施,支援過疏化地區建設。

《自立促進法》不僅完善和擴充了之前的很多政策,而且還制定了很多新政策,具體如下:



4過疏化地區自立促進政策計劃制度


出處:日本總務省《平成27年度過疏對策的現況》。

12010年、2014年通過修改,擴大了發行過疏債的對象范圍,比如圖書館、市町村設立的幼兒園、殘疾人福祉設施等。

22010年經過修改,擴大了過疏債中軟件事業的適用范圍,比如市町村行政運營需要的內部管理經費、生活保護經費等,鼓勵各市町村靈活利用過疏債,開展具有地區特色及創意的軟件事業。根據日本總務省2015年的統計,幾乎所有的都道府縣都不同程度地利用過疏對策事業軟件部分的過疏債,開展事業活動。日本全國過疏債中軟件部分利用率達到60%以上的都道府縣共有39個,其中利用率達到95%的都道府縣有17個之多。事業內容涉及產業振興、交通通信、生活環境、保健福祉等多個方面,比如2015年山形縣大臧村的“地域活性化PR事業”、德島縣美波町的“事前復興計劃策定事業”及長野縣上松町的“上松購物支援事業”等。

3)擴大過疏對策事業中的軟件事業支援內容。日本政府還設立了用于促進過疏地域自立及活性化的交付金制度,對過疏對策中的軟件事業給予一定的資金援助,鼓勵過疏化市町村開展先進的、創造性較高的軟件事業。近年,經過幾次修改,軟件事業的援助范圍不斷擴大,內容越來越豐富。這些軟件事業主要有以下四個:①有助于促進過疏化地區自立及活性化的事業,該事業主要是鼓勵過疏化市町村開展小型經濟振興、確保生活安全安心、維持和搞活村落建設、促進移住定居、傳承地區文化、保護地區環境等事業活動,比如群馬縣神流町的“恐龍模型制作事業”、福井縣越前町的“越前水仙地域建設活動”、香川縣小豆島町的“石魅力創造計劃”等;②過疏化地區村落關系網圈建設支援事業,該事業自2015年開始正式實施,主要是為了維持村落發展、促進村落經濟活性化,支援以重點村落為中心,復數村落構成的“村落圈”事業,比如群馬縣桐生市的“黑保根町地域自治組織功能強化事業”、京都府宮津市的“上宮津特產品開發和新產業創出事業”及佐賀縣伊萬里市的“大川町小據點創造事業”;③過疏化地區村落重組建設事業,該事業自2016年開始實施,主要為了促進地區定居人口增加,對建設住宅區、靈活利用村落中的空房子等住宅建設事業給予一定的援助;④過疏化地區閑置設施再利用事業,該事業也自2016年開始實施,主要是鼓勵過疏化市町村有效利用廢棄的校舍及沒有被使用的房屋等空閑設施,開展有利于地區振興及城鄉交流等的事業活動。

4)村落對策。為了振興村落,增加地域的定居人口,維持村落的生產、生活等各項功能,近年日本政府針對村落也實施了諸多過疏對策,不僅從資金上給予支持,而且越來越重視對過疏化村落的人才支持。2009年開始,日本政府設置了村落支援員7、地域振興協力隊8等制度,鼓勵過疏化地區積極利用城市地區的外來人才,促進地區穩定發展。根據2016年日本總務省的統計數據,專職村落支援員目前有1158人,兼職村落支援員有3276人,共有281個自治體實施了此制度,其中277個是市町村自治體。2015年日本全國共有2625名地域振興協力隊員活躍在673個自治體。

再從各項事業費所占比例看(見表7),“產業振興”事業費所占比例不斷增加,2016年達到了45.1%,在各項比例中最多。另外,“完善生活環境”和“提高老年人福祉”等事業費也持續增加,2016年所占比例已經達到了26.2%。另一方面,“交通·通信體系”事業費所占比例則持續下降,2016年則減少到35.1%

從以上可以看出,日本政府的過疏對策越來越重視過疏化地區特性,鼓勵各地區發揮自身主體性,開展具有地區特色的振興活動。政策重心也從最初的社會資本建設逐步轉向發展地區基礎產業,同時不斷完善與居民生活息息相關的生活環境、福祉服務等的綜合事業發展。從發展模式上看,日本從依靠社會資本建設、引進外來資本的外生式發展模式不斷向重視利用地區資源、發揮地區主體性的內生式發展模式轉變。9

日本學者小田切德美(2014)指出20世紀90年代后,日本的鄉村振興活動體現出“內發性”“綜合性·多樣性”“革新性”特點。“內發性”是指本地居民是地區振興活動的土地、勞動力提供者,地區居民按照自己的意愿,開展地區振興活動,而不是依靠外部力量開展地區振興活動。“綜合性·多樣性”是指根據本地實際狀況,開展包括福祉·環境等多方面事業在內的富有綜合性、多樣性的地區振興活動。不同地區根據其自身資源等的不同,可以采取多樣的發展模式。“革新性”是指重組地區自治組織,建立新的社區運營組織及體系,應對過疏化問題。很顯然,日本治理過疏化地區的政策理念與整個鄉村振興活動的方向基本一致,也體現出“內發性”“綜合性·多樣性”“革新性”等特點。

三、農村過疏化及其治理策略:高知縣四萬十町的案例分析

前面從總體上分析了日本全國過疏化的現狀及對策。為了更全面、詳細地了解日本過疏化的現狀及對策,本節以高知縣四萬十町為典型案例,對日本過疏化的現狀及發展對策進行深入分析。高知縣是日本過疏化問題較為嚴重的縣,如前所述,高知縣的過疏化地區土地面積居于全國第4位。四萬十町則屬于高知縣內地理、經濟等條件不利的過疏化地區。考慮到日本過疏化地區大部分都是自然、經濟條件等較為惡劣的町村等農村地區,筆者認為高知縣四萬十町對于了解日本過疏化現象具有一定的代表性。

(一)四萬十町概況

四萬十町是2006年洼川町、大正町、十和村合并成立的,位于高知縣西南部,縣內為四萬十河流域的中部,東南面臨土佐灣,北面臨接愛媛縣。町域總面積為642.09平方公里,其中林業面積占87.1%。町內大部分村落位于四萬十河或是其支流沿岸及臺地,還有一部分位于土佐灣的海岸部。從各個地區來看,洼川地區位于標高230米的高南臺地,耕地面積約1737ha。大正地區位于四萬十河下流地域,平地面積很少,幾乎都是山林。十和地區更是位于四萬十河的下流地域,平地面積同樣很少,總面積約90%都是山林。各個地區雖然地理條件不盡相同,但是耕地面積都較為分散,小規模農業經營占多數。林野面積較多的大正地區及十和地區,農業經營主要以小規模農林復合經營為中心,是典型的山村經濟。根據2010年日本《國勢調查》和《農林統計調查》,四萬十町總戶數為7754戶,其中農家2224戶,所占比例為28.7%。總耕地面積為1982ha,人均耕地面積為0.89ha,主要農作物為水稻、生姜、大豆等。



5高知縣四萬十町的位置


從產業別就業人口來看(見表9),和日本全國的動向一致,第一產業就業人口不斷減少,第二、三產業就業人口不斷增加。2010年就業人口總數為9207人,其中第一產業就業人口所占比例為31.7%,比1960年減少了35%左右,而第二、三產業就業人口所占比例分別為17.4%50.5%,比1960年增加了8%47%左右。不過,從總體上看,與日本全國相比,第一產業就業人口所占比例還是較大,而第二、三產業就業人口增加幅度較小。尤其是近年,第二產業就業人口有減少趨勢,而第一產業就業人口有增加的趨勢。很顯然,由于人口減少及經濟環境的惡化,第一產業在四萬十町經濟發展中發揮著重要作用。

盡管自然、地理條件較為惡劣,但經過幾十年的過疏對策事業,四萬十町的公共設施建設越來越完善。區域內有JR土D線、JR予土線及鐵路中村宿毛線的起點及終點站,而且還是國道56號、381號、439號的重要地點,交通發達,去大城市圈非常方便。另外,生活環境、產業振興相關設施也逐步完善。2013年四萬十町道路改良率為38.6%,自來水管普及率為98.0%,水沖式衛生間使用率為43.5%。不過,從總體上看,四萬十町社會資本的完善程度與全國平均水平相比,還是較為落后。因而,四萬十町依然難以阻止年輕人的不斷流失,過疏化問題仍然十分嚴峻。


9四萬十町產業別人口動向



出處:根據各年度日本《國勢調查》制作。



6四萬十町產業別人口比例


出處:根據以上數據制成。

(二)四萬十町的過疏化現狀

如前所述,人口規模和財政力指數是認定過疏化地區的重要條件。本節將從人口情況和財政力狀況兩個方面具體分析四萬十町的過疏化現狀。

1.人口。

從圖7可以看出,自1960年以來四萬十町的總人口一直處于減少趨勢。19601975年人口減少十分劇烈,1960年四萬十町的總人口為38584人,而到1975年已經減少為26969人,十五年間減少了11615人,減少率為30%1975年后,人口減少速度雖然有所減緩,但1995年以后人口減少速度又開始增加。2015年人口總數為17325人,1975201540年間人口減少了9644人,減少率為35.8%

從年齡結構的變化趨勢來看,年輕人不斷減少,老齡人口不斷增加。圖8展示了四萬十町總人口中1529歲的年輕人比例和65歲以上的老齡人比例的推移。很明顯,1529歲的年輕人比例不斷下降,2010年僅占總人口的8.6%。而65歲以上老齡人人口比例則急劇增加。根據高知縣統計調查,2015年四萬十町65歲以上人口為7323人,所占比例已經增加到了42.3%,明顯高于日本全國水平10。另外,014歲的兒童人口也不斷減少,2010年已經減少到了2050人,僅占總人口的10.9%,比1960年的19.7%減少了8.8%。可見,四萬十町的人口減少正從機械減少向機械減少和自然減少雙重減少轉變。也就是說,今后四萬十町的人口很可能還會減少,老齡化也會進一步加劇。



7四萬十町的人口推移


出處:根據各年度日本《國勢調查》制作。



8年齡別人口比例的推移


出處:根據各年度日本《國勢調查》制作。

2.財政狀況。

四萬十町的產業結構中,生產性較低的第一產業所占比例較大,第二、三產業大部分也都是小規模經營,居民收入水平總體較低。因而,地方稅等自主財源很少,財政基礎較弱。財政收入大部分都是來自中央及高知縣的地方交付稅、補助金等。而這些收入大部分都帶有頃向性,四萬十町很難根據自身發展需求,利用這些資金。這嚴重影響了四萬十町開展具有自主性的方針政策。隨著中央政府不斷削減地方交付稅等財源,四萬十町的財政收入一直十分嚴峻,今后如何確保財源,削減經費,確立合理化、高效率的財政結構是很重要的課題。

根據2016年四萬十町《普通會計決算狀況》,四萬十町的總收入為169億日元左右,其中地方交付稅、國庫支出金、縣支出金等依存財源占69.4%,町稅等自主財源僅占30.6%。依存財源中,所占比例最大的是地方交付稅,占總收入的41.3%2016年的總支出為163億日元左右,其中公債費、人事費等義務性經費所占比例為36.5%、投資性經費15.9%、其他經費47.6%。從主要財政指標來看,實質性收支比率為5.7%,經常性收支比率為91.6%,財政力指數為0.21。經常性收支比率很高,而財政力指數很低,說明一般財源較少,財政沒有充裕。自四萬十町成立十幾年以來,財政狀況一直沒有太大改善,2005年財政力指數為0.212010年為0.232012年以后都是0.21

(三)四萬十町的過疏對策

四萬十町成立后,2007年制訂了《四萬十町綜合振興計劃》,以“山·川·海·自然充滿活力的四萬十町”為口號,推進著自律及共生的地區振興活動。《綜合振興計劃》體現著四個基本理念:①人和自然共生的循環型地區建設;②地區居民健康而充滿活力;③人·物都灼灼生輝;④地區內外的交流·合作頻繁。針對日益加劇的過疏化問題,四萬十町在推進《綜合振興計劃》的同時,還制定了《四萬十町街道·人·工作綜合戰略》,旨在克服人口減少問題,實現地方創生。另外,四萬十町還以高知縣重視“振興產業、保衛生活”的半山地區綜合對策等地方創生綜合戰略為行動指南,推進著過疏地域自立促進事業。

2017年四萬十町制訂的《四萬十町過疏地域自立促進計劃》中確立了8個重要項目:①產業振興;②完善交通·通信體系、促進信息化以及地區間交流;③完善生活環境;④提高和完善老年人等保健及福祉;⑤醫療確保;⑥教育振興;⑦地區文化振興;⑧村落建設。“產業振興”的特征是重視第一產業的農林漁業,強調今后要不斷強化農業生產基礎、培育農業接班人,充分利用當地的農林水產資源,推進資源循環型·環境保全型農業、加工·銷售等一體化的6次產業化經濟,并不斷加強農林漁業和觀光旅游業的合作,推進復合經濟的發展。

“完善交通·通信體系”也體現出重視產業振興的特征,強調要重點建設有利于社會·經濟效果的道路、農業機械化·多樣化的農業相關道路,要推進互聯網的普及程度,加強地區間交流,以便更好地吸引游客、宣傳地區特產品等。

“生活環境建設”主要是繼續保全以四萬十河為首的自然環境,同時完善自來水設施、下水處理設施等生活環境相關設施。“提高和完善老年人等保健及福祉”主要是不斷完善養老院、保育院等福祉設施,健康商談、幼兒健康檢查等福祉服務,福祉公交車,老年人交流據點等,構筑能為老年人、兒童等提供居住、醫療、護理及生活援助等綜合服務的地區綜合性護理體系。“醫療確保”主要是完善地區內診所設施,與縣內較大醫療機構合作,充實診察內容,利用醫療直升機等。

“教育振興”主要是要完善能夠保證每個學生都能“學習”的教育實踐及教育環境;充實教育商談活動,強化各相關機構共有信息·合作體制;推進人權、飲食教育、國際理解、保健教育等;解決不愿上學兒童問題,提高學生學習能力;充實危機管理、防災教育等;推進小中學校規模·配置合理化;完善社會教育相關設施;培養愿意為地區做貢獻的人才。

“地域文化振興”主要是要保護和振興地區內的重要文化財產及傳統文化、本土藝術;創造多樣的文化交流體驗,充實據點設施;保存、利用以四萬十河為中心的文化性景觀財產,進行資源調查;宣傳地區文化。

“村落建設”主要是推進地區居民發揮主體性的、豐富多彩的地區振興活動及社區活動,加強村落活動中心11的建設;強化移居者定居接收體制,創造移居者易于居住的環境。

從各項具體實施的事業計劃看,“產業振興”是四萬十町過疏對策事業中最重要的內容,一半以上的事業計劃都與“產業振興”有關。其次是“教育振興”。再次是“提高及完善老年人等的保健和福祉”。很顯然,四萬十町的過疏對策事業是以推進“產業振興”為中心,同時不斷完善福祉、教育、文化、村落建設等多方面的綜合性事業。

四萬十町積極響應政府治理過疏化地區的新理念,有效利用地區特色資源,探索新的經濟形態,并打破舊的地區自治組織原理,鼓勵女性、老年人等曾經被邊緣化的力量開展地區振興活動。事實上,四萬十町在推進環境保全型農業、農業6次產業化等新的小型經濟,重建地區社會關系及社會結構,吸引年輕人、增加地區定居人口等方面已經取得了顯著成果。

四萬十町十和地區發揮當地女性力量,利用當地生產的香菇,制作大醬及腌漬物等加工品,并開辦當地農產品直銷店。2001年,以女性們的加工活動為基礎,十和地區成立了股份公司“女老板市場”。“女老板市場”由地區內的31個生產團體、18個加工團體以及多個相關團體構成,開展著農產品直銷、為中小學提供食材、不定期農家餐館、美味旅游等多項事業活動。“女老板市場”不僅提高了農業附加價值,增加了當地農家收入,還十分重視城鄉交流及對地區環境的保護,切實實踐著農業的6次產業化及環境保全型經濟。另外,地區還任用“女老板市場”的女性領導擔任地區自治組織的重要領導職務,極大提高了女性的社會地位,改變了地區的社會關系和社會結構。

股份公司“四萬十DRAMA”是四萬十町內另一個具有代表性的、扎根于十和地區的經濟組織,和超市等合作,對當地農產品進行集中調配,致力于能夠有效利用當地農產品的商品開發。“四萬十DRAMA”利用當地農產品開發出來的瓶裝茶、利用報紙等制作的禮盒等特色產品在日本全國都小有名氣。“四萬十DRAMA”一邊開展能有效利用當地資源的商品開發活動,一邊注重保全地區環境,是典型的資源保全型經濟。

“女老板市場”和“四萬十DRAMA”實踐的交流型產業、6次產業化型經濟、環境保全型經濟等體現了日本政府及四萬十町解決過疏化問題、推進產業振興的新理念,有利于促進地區資源和利益的有效循環,極大促進了四萬十町經濟的發展,為地區振興帶來了新契機。而且隨著事業規模的不斷擴大,兩個組織還吸引到很多地區外的年輕人來到四萬十町工作,有的還定居地區,增加了地區的交流和定居人口,阻止了過疏化的發展。

四、日本治理過疏化問題的經驗及對中國的啟示

當前我國農村由于青壯年農民大量外流,向城市地區及非農部門轉移,農村人口以老人、婦女和兒童為主,農村出現衰敗跡象,農村發展和治理缺少資源、缺乏活力,城鄉發展差距不斷擴大。很多地區已經開始出現過疏化村落,這些地區既有經濟發展水平較高的東南沿海地區,也有經濟發展水平較為落后的西部地區,分布范圍較廣。盡管我國農村地區的過疏化問題還不像日本那樣嚴峻,但是正如有的學者指出的那樣,我們不能像日本一樣,等到過疏化問題已經很嚴重了,才開始治理,這樣治理的效果很有限,而是應該提前采取各種預防措施,防止過疏化的出現和惡化。12

盡管日本政府的各項舉措并沒有能夠從根本上阻止農村地區的過疏化,但是本文研究發現,通過持續性地制定新的過疏政策,完善農村地區的交通、福祉機構、社區組織等硬件、軟件條件,不斷探索適合過疏化地區發展的、具有特色的新型經濟社會發展模式及治理機制等,在很大程度上推動了過疏化地區的可持續發展。因此,筆者認為,日本治理鄉村過疏化問題的經驗對我國的農村發展尤其是當前的鄉村振興具有重要啟示,需要在政策和實踐層面引起關注。

其一,制定綜合配套的相關法律法規,確保過疏政策的順利實施。前文分析表明,日本在各個發展階段都制定了針對過疏化地區的特定法律,而且不斷對其完善、修改,明確中央、府縣、各地區的責任和任務,確保過疏政策的實施。除了過疏相關法律,過疏化地區也適用日本制定的其他相關法律,比如《國土綜合開發法》《新農業基本法》等,但這些法律在很多方面存在不一致的地方,影響了過疏政策的效果。因此,我國制定相關法律法規時,要確保各項法律法規在目標、內容、體制機制、方式方法等方面互相配套、互相補充,達到相乘效果,推進過疏政策的有效實施。

其二,不斷探索新的經濟發展形態、創新地區組織等,推進能夠發揮地區居民主體性、有效利用地區資源、具有地區特色的振興事業。從日本治理過疏化地區的政策變化可以看出,日本從重視公共投資、行政主導、引進外部資本等外發型治理模式逐漸向重視發展地區基礎產業、有效利用地區特色資源、發揮當地居民主體性的內發型治理模式轉變。依靠外來資本的發展模式非但沒有達到振興地區經濟的目的,還嚴重破壞了農地、影響了地區生態環境。這種轉變為過疏化地區帶來了新的發展活力,不僅產業振興方面,六次產業型經濟、環境保全型經濟、城鄉交流型經濟等有利于過疏化地區基礎產業發展的新型經濟不斷涌現,而且地區組織方面,根據個人參加等新的組織原理建立起來的能夠發揮包括老人、女性等所有地區居民力量的地區振興協議會等不斷成立,有利于調動地區居民的積極性,擴大建設主體。我國也應該發展六次產業經濟、城鄉交流經濟等新型經濟形態,充分利用地區的特色資源,不斷創新基層治理體系,推動地區發展。

其三,推進經濟、文化、社區組織等多層次的制度創新,開展綜合性、創新性的事業活動。日本治理過疏化地區之初,最為重視交通、通信體系等基礎設施的完善以及產業振興。但事實證明,交通·通信體系的完善雖然縮小了城鄉之間的距離及差距,但交通便利并沒有阻止過疏化的繼續,甚至加速了過疏化的發展。過疏問題的產生有其深刻的社會背景,是多種因素綜合引起的,因而必須從多方面著手,思考其解決的方法。不僅要發展經濟、改善交通等,還應關注過疏化地區層出不窮的、多樣的生活·文化問題等,努力創造居民易于居住、容易居住、愿意居住的環境。近年,日本極大放寬了過疏債、補助金等的適用范圍,鼓勵地區開展多方位、具有靈活性的建設活動。

其四,創新治理體制機制,吸引更多的外來人才支援過疏化地區的發展。隨著過疏化地區人口的不斷減少,近年日本治理過疏化地區的一個重要特點就是重視過疏化地區對外來人才的吸引,從中央到地方,各級政府都積極創設吸引外來人才的制度,比如中央政府制定的鄉村振興協力隊、村落支援員等多個制度。很多過疏化地區的地方政府不僅積極利用中央政府的制度,自身還創設了相應的制度。現在幾乎所有的過疏化地區都有鄉村振興協力隊員工作,這些外來人才利用自己的能力、知識、技術等為過疏化地區的振興獻計獻策,極大促進了城鄉一體化發展。很多人最后還留在過疏化地區,增加了過疏化地區的人口。我國鄉村的過疏化程度雖然還沒有發展到日本的程度,但是我國城鄉發展二元化問題依然十分嚴重,實現城鄉一體化發展仍然是亟待解決的重大課題。吸引外來人才不僅可以為過疏化地區增加發展的力量,還有利于我國不斷推進城鄉一體化的發展。


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[8]趙芳.日本振興過疏地區對策淺析[J].日本研究,19952.

[9]小田切德美.農山村再生「限界集落」問題を超えて巖波ブックレッNo.768[M].東京:巖波書店,2009.

[10]小田切德美.農山村は消滅しない[M].東京:巖波書店,2014.

[11]日本.務省過疏對策の現癋http//www.soumu.go.jp/main_sosiki/jichi_gyousei/cgyousei/2001/kaso/kasomain8.htm

[12]日本.務省『平成27年度地域おこし協力隊の定住狀癋等にる調查結果』http//www.soumu.go.jp/main_sosiki/jichi_gyousei/cgyousei/02gyosei08_03000066.html

[13]高知,四萬十町過疏地域自立促進計畫(平成28年度—平成32年度)http//www.town.shimanto.lg.jp/download/t=LD&id=2923&fid=22228

[14]高知,わがまち·わがむら(四萬十町)統計デ畫タhttp//www.pref.kochi.lg.jp/soshiki/111901/wagashimantochou.html

[15]高知,四萬十町四萬十町の財政狀癋(決算)http//www.town.shimanto.lg.jp/life/detail.phphdnKey=3463&hdnSKBN=A

[16]全國過C地域自立促進連盟http//www.kasonet.or.jp/kasoabout.htm

注釋:

1)“財政力指數”是日本用于表示都道府縣、市町村等地方公共團體財政能力的指標。財政力指數=基準財政收入額÷基準財政需要額。通常這一指數采用的是過去3年的平均值。

2)“限界村落”是1991年由日本學者大野晃提出的概念,指由于過疏化等因素,人口的50%以上都是65歲以上的老年人,村落的自治、生活道路的管理、紅白喜事等共同體功能急速衰退,社會共同體生活面臨困難的村落。

3)過疏化地區較多的府縣具體指秋田縣、山形縣、山梨縣、和歌山縣、島根縣、高知縣、熊本縣、大分縣、宮崎縣以及鹿兒島縣。

4)“無醫地區”是指沒有醫療機構,以該地區的中心地為起點,約半徑4公里以內的區域內居住著50人以上的地區。

5)《新全國綜合開發計劃》是日本政府制訂的第二次《全國綜合開發計劃》,主要目標是通過實施大規模開發項目戰略,創造豐富的國土環境。大規模開發項目具體是指,完善高速公路、高速鐵路、通信網等全國網絡體系以及開發大規模工業基地等產業開發項目。《全國綜合開發計劃》是日本政府基于《國土綜合開發法》,制定的關于日本國土的開發、利用及保全的綜合性基本計劃,對完善住宅、城市、道路及交通基礎設施等社會資本的長期發展方向進行規劃。

6)保母武彥:『日本の農山村をどう再生するか』,巖波書店,2013年,第9899頁;霜田博史:「高知,における過疏對策の現狀と課題」,『高知論叢』第97號,2010年,第124125頁。

7)“村落支援員”(集落支援員)會協助地區組織,對村落的人口戶數、醫院購物共同作業狀況、農地森林狀況、地域資源交流等方面進行定期調查,并與地區居民及地方公共團體共同商議村落的現狀、課題、發展方向及對策等,致力于維持村落發展、促使村落活性化等事業活動。村落支援員一般是由有行政經驗的退休人員、農業委員、普及指導員、NPO關系者等對地區狀況比較了解的人擔任。

8)“地域振興協力隊”(地域おこし協力隊)派遣制度是日本總務省為了鼓勵農村地區積極吸收外來人才,于2009年制定的。根據此制度,人口減少及老齡化加劇的農村地區可以吸引外來人才,讓他們協助本地區開展各種事業活動,并盡量讓他們定居或長住地區,維持和強化地區發展能力。地域振興協力隊員主要開展本地特產品的開發銷售。

9)胡霞:《日本過疏地區開發方式及政策的演變》,《日本學刊》2007年第5期,第90頁。

10)根據2015年日本總務省的統計調查,65歲以上的老齡人口所占人口的比例為26.7%http//www.stat.go.jp/data/topics/topi971.htm

11)“村落活動中心”(集落活動センタ一)是指以全體地區居民為活動主體,同時接受本地以外的人才,以舊小學校址及集會所等為據點,針對地區存在的各個課題,開展產業、生活、福祉、防災等綜合性事業活動的體制。“村落活動中心”是高知縣開展的具有特色的過疏化對策之一。

12)饒傳坤:《日本農村過疏化的動力機制、政策措施及其對我國農村建設的啟示》,《浙江大學學報》(人文社會科學版)2007年第6期,第155頁。

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