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農民特性、政策工具與宅基地功能——基于江西余江宅基地制度改革的分析

作者:張軍濤 張世政  責任編輯:于佳佳  信息來源:《農村經濟》2019年第5期  發布時間:2019-07-29  瀏覽次數: 443

【摘 要】農民特性是宅基地功能發揮的主觀性前提,政策工具決定了宅基地功能實現的基本維度,宅基地功能的有效發揮需要農民和政策工具的合力與互動。本文構建了“農民特性-政策工具-宅基地功能”理論分析框架,結合江西余江宅基地制度改革的具體實踐,提出了以“三權分置”為基礎完善相關政策,以城鄉融合發展機制為導向促進制度創新,以市場機制為主線解決宅基地功能間的沖突等建議。

【關鍵詞】農民特性;政策工具;宅基地功能;余江縣


一、引言

宅基地制度改革是農村土地制度改革中較為復雜、牽扯利益較多和存在特殊性的一項緊迫任務,同時也是實施鄉村振興戰略的一項重要內容。隨著我國社會經濟制度的變化,農村宅基地的功能發生了變遷,其居住保障功能逐漸減弱,資產資本功能不斷顯化和增強,由此宅基地基本制度和宅基地功能變遷之間產生了矛盾和沖突,這些矛盾和沖突為宅基地制度改革必須適應功能變遷的現實賦予了緊迫性和必要性。

黨的十九大提出了鄉村振興戰略,2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》更是提出,落實宅基地集體所有權,保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權,適度放活宅基地和農民房屋使用權,足以表明宅基地制度改革對于實現鄉村振興的重要意義。未來的宅基地制度改革應當以鄉村振興戰略的總要求為基準,對試點地區的宅基地改革進行把脈、研判,[1]這意味著宅基地的權益保障措施、使用和退出方式、綜合管理制度等在鄉村振興的全面實施背景下亟需改革和創新。

通過文獻梳理可以看到,我國學者主要從兩個層面研究宅基地的功能。一是從宏觀視角分析宅基地功能的變遷以及宅基地制度改革的方向。張克俊基于對宅基地社會保障功能與財產性功能的研究,認為應當在堅持宅基地集體所有、農民利益不受損的前提下拓展基地的使用權權能;[2]瞿理銅等分析了社會轉型過程中長沙市三種農村類型的宅基地功能變遷特征,對具備不同宅基地功能的農村采取了差別化的資源配置方式;[3]朱從謀等從宅基地流轉功能損失的視角構建了增值收益分配模型,認為應當在堅持宅基地功能損失補償原則的基礎上對宅基地土地發展權的價值進行分配。[4]二是從微觀視角研究宅基地制度與宅基地功能之間的關系。李川等通過梳理我國農村宅基地使用制度,提出宅基地制度改革要關注宅基地功能的演化,依據區域經濟社會發展狀況進行差別化的制度設計;[5]狄亞娜等認為,改革宅基地使用權制度必須堅持宅基地使用權的“權利”屬性,維護農民的既得利益,促進城鄉一體化發展;[6]胡振紅等基于宅基地的居住保障功能與資產資本功能此消彼長的新態勢,認為應厘清宅基地的雙重功能及其變化,以“宅基地無償配給”換“宅基地使用權完全流動性”;[7]宋志紅認為,關于宅基地使用權流轉爭議的深層次原因是其社會保障功能與財產功能之間的沖突,應當在充分尊重農民意愿的基礎上,逐步推進宅基地使用權有條件的對外流轉。[8]

綜上所述,無論是從宏觀的宅基地功能引申未來宅基地制度改革的方向,還是從微觀的宅基地功能演變與具體制度之間的關系來窺見今后的改革方向,學者們一致認為,宅基地賦予了農民安身立命的居住保障和保持農村社會穩定的積極作用,其資產資本功能的顯化對農民增收、宅基地權能拓展、使農民合法分享土地權益具有重要作用。但現有研究都只在宅基地制度的基本內容中進行,尚且缺乏從農民特性和政策工具相結合的視角對宅基地功能進行深度的考察。事實上,宅基地制度改革的推動恰恰需要農民與政策工具的合力和互動,才能有效發揮宅基地的功能,在一定程度上促進鄉村產業興旺、生活富裕、生態宜居和治理有效等目標的實現。因此,本文從宅基地功能變遷和鄉村振興戰略實施的背景出發,借助農民主體特性和政策工具的理論分析框架,結合江西省余江縣宅基地制度改革的具體舉措、經驗和成效,嘗試將“農民”的主觀能動性與“政策工具”的創造性有效結合,以期為鄉村振興戰略框架下的宅基地制度改革提供新的視角和思路。

二、理論分析框架構建

1.農民主體特性與宅基地功能發揮的主觀性前提

我國農村宅基地具有居住保障和資產資本的功能。農民依法享有宅基地的居住保障功能,是農民戶有所居和用益物權的體現,賦予了農民安身立命的根本條件。農民既是“一戶一宅”、“無償分配”這一土地福利政策的實施對象,同時也是宅基地制度改革的重要參與主體。當前,宅基地制度改革的一個重要前提是宅基地的資產資本功能不斷顯化,這是實現農宅經濟價值的根本途徑,能夠在一定程度上解決農民增收難的問題,滿足農民對財產性收入的需求和渴望。

農民在宅基地制度改革中的主體特性表現為三個方面。一是參與性。農民是“理性經濟人”和“社會人”的復合體,其行為決策受到個體及家庭特征、經濟特征、住宅特征、地域特征、政策約束及認知等多重因素的共同影響。[9]農民自身利益的最大化、公共政策的合法性與合理性、行政人員的組織能力等因素,都會使得農民考慮對公共政策實施和政府人員的行政管理方式采取積極配合或消極對待的行為。因此,政府只有通過創造內生動力和參與的載體,激勵農民積極參與和配合公共政策的實施,才能夠促進宅基地功能的有效發揮。二是自主選擇性,由于宅基地制度改革的復雜性、敏感性和特殊性,政府往往會根據當地的實際情況和農民的需求,分層次、有目的地設計政策,具體方式由農民自主選擇,而農民無論選取何種方式都會對政策的實施和政策實施的效果產生影響,最終也會直接影響到宅基地功能的發揮。三是利益相關性。宅基地兩種功能所附著的對象都是農民,宅基地制度改革關乎農民的切身利益,農民既有保持居住保障權利和獲得財產性收入的權益需要,也存在與宅基地利益固化和利益沖突的關系。因此,各項改革措施都不能損害農民的利益,成功的改革措施必將為宅基地功能的發揮提供制度保障。由此可見,農民的參與性、自主選擇性和利益相關性是宅基地功能發揮的主觀性前提,但這并不意味著這種決定是唯一單向的,事實上也只有將政策工具和政府行為相結合才能夠全面準確地考量宅基地功能發揮的程度。

2.政策工具有效性與宅基地功能的實現

農民主體的特性決定了宅基地功能發揮的主觀性前提,政策工具則決定了宅基地功能發揮的基本實現維度。政策工具的合理選擇首先要標識影響政策工具選擇的因素。豪利特和拉米什認為,這些因素包括政府能力和政策對象的復雜性。本文采用政策工具強度這一維度來分析江西省余江縣宅基地制度改革中政策工具的選擇和應用(詳見表1)。依據政策工具的強制程度可以劃分為自愿型、混合型、強制型三種類型的政策工具。在江西省余江縣宅基地制度改革的政策工具中,自愿型政策工具包括村民事務理事會和農村集體經濟組織;混合型政策工具包括宅基地自愿退出補償機制和信息宣傳;強制型政策工具包括宅基地管理辦法、宅基地資格認定和權利劃分、保障“戶有所居”方式。


1政策工具類型劃分



自愿型政策工具的作用在于農民參與宅基地制度改革必須借助于這些載體,通過集體組織提高農村參與的積極性和進行民主決策,凸顯尊重農民的主體地位。混合型政策工具的使用是為了解決宅基地資源閑置浪費、超標占用等歷史遺留問題,尤其是,通過信息宣傳工具宣傳政策目標、深化農民的認知與理解、減小政策執行壓力、爭取輿論支持,以保證宅基地制度的各項改革順利進行。采取強制型政策工具的目的在于,如果不進行產權界定和宅基地權利資格認定,那么農民的基本權利將無法得到有效的法律和制度保障,宅基地的使用、退出和流轉將很難進行。

3.基于維度分析的理論分析框架

依據農民的參與性、自主選擇性和利益相關性三個特性維度,以及自愿型、混合型和強制型三個政策工具維度,構建“農民特性-政策工具-宅基地功能”理論分析框架,用以闡述農民主體的特性、宅基地制度改革的相關政策工具與宅基地功能發揮之間的邏輯關系,從而為在宅基地功能變遷和鄉村振興戰略實施背景下,宅基地制度改革路徑提供可參考的理論和方法論基礎。

自愿型政策工具的實施將充分增強農民參與宅基地制度改革的積極性,是宅基地功能的發揮的主觀性前提和有效載體;靈活應用混合型政策工具,創造有利于宅基地制度改革的政策環境,從而賦予農民自主選擇性的權利,使得宅基地的資產資本功能得到顯化;借助強制性政策工具的強制性和指導性,牢牢把握政策工具特點和農民利益相關性的嵌入關系,筑起宅基地兩大功能發揮強有力的保障。總而言之,只有將農民的主觀能動性和政策工具的組合實施進行組合分析,才能進一步研究宅基地功能的基本實現和有效發揮。

三、江西余江有效發揮宅基地功能的探索與實踐

基于上述理論分析框架,分析江西省余江縣如何根據當地實際情況,優化組合和使用自愿型、混合型和強制型政策工具,既保障和維護了農民對宅基地的居住保障權益,提升了農村基層治理能力,同時也凸顯了宅基地的資產資本功能,增加了農民的財產性收入,促進了農村經濟社會穩定發展。

1.自愿型政策工具與宅基地功能的載體

江西省余江縣在宅基地制度改革中,一切以保障和維護農民宅基地權益為出發點和落腳點,充分尊重農民的主體地位,依托農村基層自治有效實現了民主參與和民主決策,使宅基地功能的發揮與實現具備了良好的載體。其一,在宅基地改革過程中以村民事務理事會作為工作的先鋒隊,在劃定宅基地有償使用費收取對象和范圍的基礎上,在集體經濟組織規定的范圍內通過村民會議或村民代表會議自主合理地確定每個村的起征面積,由此增強了村民參與的積極性,激發了村民事務理事會的內生動力,提高了村民的自治水平,農民的集體意識逐步得到回歸。其二,在宅基地制度改革中保留了制度彈性,集體宅基地管理辦法由村民共同決策。例如,對集體經濟組織戶的界定以及農民對宅基地權利的劃分,都統一由政府負責引導、服務和監管,對政策的操作則由集體經濟組織自主進行,保證了宅基地的取得和使用趨于公平。

研究表明,農民的角色由被動參與轉換到主動要求時將有利于提高其對政策的支持,這就要求政府在推動農村宅基地制度改革中要激發農民自主自治的熱情。[10]余江縣緊緊依托村民事務理事會和集體經濟組織,為宅基地功能的發揮創造了有效載體,既保障農民權益不受損,又充分賦予農民民主參與的權利,調動了農民投入到宅基地制度改革中的積極性。

2.混合型政策工具與宅基地功能的基本實現

余江縣在宅基地制度改革中以節約集約利用為導向,以自愿有償退出和有序流轉為突破口,運用多種形式進行宣傳,創造了有利于政策實施的輿論環境,宅基地的功能得到了基本實現和拓展。

1)宅基地退出補償。宅基地退出是農村土地供給側改革的重要組成部分。自愿退出機制現實可行的主要依據在于,建設用地需求和耕地保持需求快速增加;宅基地閑置率攀升和農民退出意愿增強。推進農村宅基地自愿有償退出具有促進農民增收、盤活土地資源等重大現實意義。[11]余江縣通過對各村宅基地利用現狀以及經濟等因素的綜合考慮,提出了差別化的宅基地自愿退出機制,農民可以申請采取無償、有償和享受政府相關優惠政策三種方式退出宅基地,兼顧了公平和效率。

余江縣基于宅基地價值體系的退出補償機制,配套相應的補償標準和補償范圍以及多元化補償資金來源(詳見表2),與農戶自主選擇行為形成一定的耦合。有償退出有以下幾種類型:一是“一戶多宅”的多宅部分。符合規劃的,鼓勵通過協商在本集體經濟組織內部符合建房條件的人員中流轉;對于無法流轉,但有退出愿望的可實行有償退出。二是“一戶一宅”和“一戶多宅”全部退出的,補償標準上浮20%,但需提供有房居住的證明。三是非本集體經濟組織成員在農村占有和使用的宅基地,涉及“多戶一宅”的,在其他戶都有退出意愿的情況下,原則上退出,按標準補償。除此之外,對全部退出宅基地到城鎮居住的村民,符合宅基地申請條件而放棄申請資格到城鎮居住的村民,可以享受政府的相關優惠政策。例如,優先租住保障性住房、購買政府優惠的商品房。余江縣致力于通過破除宅基地流轉利益固化的“壁壘”推動宅基地的內部流轉。將宅基地流轉方式改為“轉讓、出租”,將流轉范圍擴大到全縣范圍內符合宅基地申請條件的成員,進一步細化和明確流轉的條件,加強對轉讓方和受讓方宅基地的審查。


2余江縣宅基地退出補償資金的主要來源



首先,宅基地自愿退出的補償機制與退出時的約束機制共同形成宅基地退出的層次性和指標化的治理模式,提高了宅基地的利用率,優化了土地空間布局,在進行退出機制設計時注重了層次性、針對性和目的性,從而保障了農民的自主選擇權。其次,鼓勵內部流轉破除了宅基地利益固化,拓展了宅基地權能,使其資產資本功能得以顯化。余江縣還積極探索閑置宅基地的處置和利用方式,其中的一個做法是將集體經營性建設用地入市,通過政府引導、市場配置資源、村民自主選擇,在流轉交易和宅基地入市中發現宅基地的價值,在一定程度上實現了農村宅基地的供需平衡、農民增收和農業發展。

2)信息宣傳。政策制定者通過確立受眾、收集信息、向目標受眾傳達政策信息或行為規范,使行動者改變其觀念和行為特性,從而達到政府期待的政策結果。如果受眾是理性的,那么就會自動根據所接受到的政策信息做出最優化的選擇。

余江縣始終將宣傳作為凝聚改革共識的重要舉措,借助正式和非正式的傳播媒介,在持續宣傳中突出了政策信息的直接性和可見性特征,激發了民眾的參與熱情,賦予農民自行決策的自由,增強了對集體經濟組織的歸屬感,促使農民做出了與政策目標相一致的行為。余江縣運用多種方式的宣傳(詳見表3),使農民感受到宅基地改革與自身利益息息相關,達到了自愿服從的最佳預期。當政策實施充分利用了社會自愿,且信息干預已經使用多種方法向目標受眾施加影響,政策效果會更上一層樓。[12]與此同時,在探明宅基地制度改革與農民之間的關系、知曉農民對宅基地改革的態度與理解能力、預測宅基地改革目標可能對農民產生的各種影響之后,根據受眾的需求和利益調整信息傳播的方式,為宅基地功能的實現創造了良好的政策輿論環境。


3余江縣宅基地制度改革中的宣傳方式



3.強制型政策工具與宅基地功能的保障

宅基地制度改革離不開政策的強制力和行政命令的指導。余江縣通過出臺相關政策,對集體經濟組織成員資格進行認定,包括界定集體經濟組織戶和劃分農民對宅基地的權利,從而實現了農民對宅基地成員權與物權的分離,為宅基地兩大功能的發揮提供了保障;積極探索農村宅基地管理新機制,確立了“職責明確、管理規范、布局合理、節約高效”的農村宅基地管理新方式。

1)完善宅基地管理制度。一是加強宅基地總規模控制。余江縣建立規模控制倒逼機制,充分利用“多規合一”成果,根據村莊人口規模、產業發展、耕地數量確定村莊建設用地規模,嚴格控制村莊外延擴張。其次是建立健全宅基地管理辦法。余江縣不斷健全村民建房管理制度,進一步強化措施,明確責任,規范宅基地管理秩序,保障農民建房的合法權益。[13]

2)界定集體經濟戶成員權和農民對宅基地的使用權。余江縣對農村集體經濟組織戶的界定、分戶條件共設定三種情形,農民對宅基地的權利包括成員權和宅基地使用權。集體經濟組織的成員權主要是集體成員有權請求集體無償分配一定面積的宅基地,對集體所分配的宅基地可以無償使用,不需要向集體交納使用費。成員權是一種身份特權,無法轉讓,服務于特定成員的利益。宅基地使用權基于集體經濟組織成員身份而取得,是成員對其依法獲得的宅基地享有的占有和使用的權利,是一種物權,而物權作為財產權原則上可以轉讓。


4余江縣“戶有所居”保障方式



3)完善“戶有所居”保障形式。余江縣積極探索保障農民居住需求的多種方式,根據各區域的實際情況將保障農民“戶有所居”權益的方式分為五類:邊遠山區符合建房條件且自愿放棄;自愿放棄農村宅基地;縣城規劃區內的農民有建房需求;集鎮范圍內的農民有建房需求;傳統農區的農民有建房需求。根據不同類型實施不同的保障方式,促進了土地資源的節約集約利用,保障了農民的基本權益(詳見表4)。

以嵌入性的視角看,公共政策要取得令人滿意的執行效果,需要考慮這些政策工具與現實政策共同體中關系結構之間的適配性。[14]余江縣通過完善宅基地相關管理制度,使宅基地制度改革有了法制保障,為宅基地功能的實現和發揮提供了制度基礎;規定農民對宅基地的成員權和使用權,分類實施“戶有所居”保障方式,在有效保障農民宅基地居住權的同時也實現了農民對財產性收入的利益需求;在整體的制度設計中,考慮到了強制性政策工具的特性和農民利益相關性之間的嵌入關系,使各項措施依托于政府的強制性而順利進行。

四、農民與政策工具共同推動下的宅基地制度改革創新

“一戶一宅、無償取得”具有強烈的社會保障性和福利性,宅基地制度發揮著農民居住保障的作用。通過適度放活使用權,增加農民財產性收入,顯化宅基地財產性價值,宅基地制度同樣凸顯著資產資本功能的作用。面對宅基地兩大功能此消彼長的新態勢,今后的宅基地制度改革創新,應在新時期鄉村振興戰略實施的背景下,全面認識農民的主體特性,創造性地選擇和使用相關政策工具,實現農民主觀能動作用和政策工具的雙向互動。

1.以《鄉村振興戰略意見》為基本框架,強化新時期宅基地制度改革設計

按照鄉村振興戰略的總要求,因地制宜進行宅基地制度改革。由于我國各地區經濟社會發展水平不均衡,導致農民對宅基地的依賴程度不同,宅基地功能的作用和實際所發揮作用的效果也會存在差異。各個地區的宅基地制度改革都是以當地的現實情況和實際需求為導向的,江西省余江縣的宅基地制度改革比較這適合于相似條件的不發達地區,而不適合于經濟發展水平較高的沿海地區。為保證農民宅基地權益不受損,既不能冒進地推動宅基地使用權交易和有償退出,也不能妨礙宅基地使用制度的創新實踐。[15]因此,要根據當地的經濟發展水平、改革所具備的條件、政策工具與政策共同體的適配性等進行頂層設計,謹慎推進,扎實基礎,穩中求進,從而尋求質變的突破。

以“三權分置”為基礎,系統構建宅基地制度改革體系。余江縣實行三權分離為宅基地制度改革奠定了基礎,通過維護和鞏固宅基地集體所有權,穩定農民對宅基地的占有權,賦予流轉主體更有保障的土地使用權,從而順利推動了宅基地制度改革。因此要積極探索“三權分置”的實現形式,進一步完善宅基地制度改革的相關政策,強化具體的制度設計。以城鄉融合發展機制為導向,加強宅基地制度創新。宅基地功能變遷引起宅基地相對價格變化,使宅基地的利益相關者獲得了“外部利潤”,當這種“外部利潤”不能被內部化時就產生了制度創新的激勵。[7]城鎮化是宅基地流轉的主要誘因,城鄉之間的各種要素自由、平等、雙向流動將在一定程度上促進農村經濟發展和拓展農民收入渠道,因此,要發揮政府引導和市場進行資源配置的作用,推進基層民主政治進程和夯實農村基層組織基礎,促使農民成為農村宅基地制度改革決策和受益的主體,同時實現宅基地財產價值的市場化需求,激活農民的創造力,以此推動宅基地制度創新。

2.把握宅基地功能變遷規律,借助市場機制解決兩大功能之間的沖突

市場經濟的發展導致了宅基地功能的變遷,在解決宅基地居住保障功能和資產資本功能的沖突時同樣要依賴市場機制。依據“稟賦效應”理論,農地的“稟賦效應”隨其權利保護強度的提升而強化,即農民對土地的“惜售”情結與其土地使用權的權能擴張成正相關關系。[17]由此可見,通過拓展宅基地權能,推動宅基地使用權有限流轉,不僅會使宅基地的資產資本功能得到顯化,而且有利于保障農民對宅基地的居住權利。因此,要在產權確認的前提下,允許農房抵押,加強內部流轉,保證集體和農民公平合理地分配土地利益,從而讓市場成為解決農村宅基地兩大功能間沖突的核心介質,使得宅基地的居住保障功能和資產資本功能之間形成良性互動,彼此牽引和相互影響。

3.實現農民主觀能動性與政策工具的雙向互動

宅基地制度改革是對現有宅基地制度框架的重構,涉及農村、農業、農民的長遠發展,應充分發揮人的主觀能動作用,創造性的使用政策工具。

尊重農民的主體地位,滿足農民的多樣化需求。一是借助自愿型政策工具,在推行宅基地制度改革中堅持以人民群眾為中心的發展思想;二是依靠強制型政策工具,依據代表性、公認性、穩定性的原則,進一步健全集體經濟組織和村民自治組織,完善工作章程,強化管理職能,充分發揮村民自治組織在宅基地申請、流轉、退出、收益分配等事務民主管理中的作用,保障各項宅基地管理制度得到嚴格執行。三是依托混合型政策工具,充分發揮信息宣傳和個人的示范效應,充分發揮基層黨員干部和理事會成員的示范作用;建立鄉賢人士參與改革的機制等。

增強政策工具與政策共同體的嵌入性和適配性,完善相應的配套措施。宅基地制度改革相關政策工具的使用不能忽略在實踐過程中政策共同體的復雜性、多樣性和差異性,要準確認識其特性,充分考慮相關的政策科學領域及其政策共同體的關系結構,通過培育農民自治組織,發揮民主參與、民主管理和民主決策的積極作用,由農民集體和農戶負責決策是否參與、如何籌資、收益分配、權屬調整等重大事項。[18]除此之外,要保障宅基地制度改革的順利進行,需要一系列強制型政策工具的有效配合。例如,做好宅基地確權工作,促進農村宅基地節約集約高效利用,為農村宅基地的合法流轉創造條件;深入推進戶籍制度改革,解除農民的身份束縛,既盤活了土地而不會增加農民負擔,并有助于建立宅基地使用權交易市場,促進農村集體經濟和社會事業的發展。

五、結語

當前的宅基地制度改革是對宅基地功能變遷的重新審視,農民是關鍵的主體力量,農民實質性的獲得感是相關政策的重要目的之一。因此,要在保證農民不失地的前提下探索如何增加農民的財產性收入;要通過多種路徑促進政策工具的優化組合和創造性使用,穩固宅基地的居住保障功能,顯化宅基地的資產資本功能,從而有效保障宅基地功能的充分發揮;要借助相關的政策工具促進農民主觀能動性的發揮,通過提高農民的參與性和自主選擇性,保障農民享有的宅基地合法權益,由此來反向推動政策的順利實施,促進新時期宅基地制度改革和鄉村的振興發展。


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