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農村治理模式選擇之殤——基于華北X村的個案

作者:切排 趙志浩  責任編輯:趙博睿  信息來源:《西北農林科技大學學報》(社會科學版),2019年第4期,第36-43頁。  發布時間:2019-07-30  瀏覽次數: 463

【摘 要】改革開放之后,村民自治制度成為農村治理的基本政治制度。在國家自上而下將村民自治制度下沉到農村和農村自下而上去承接村民自治制度的互動過程中,村民自治出現了“惟村莊利益化”的現象。依據不同的視角可以將農村治理劃分成不同的治理模式。以農村對國家供給項目資源的承接態度為標準,可以將農村治理化分為積極型、消極型和激進型治理模式。筆者考察了華北平原的X村在15年中經歷了積極→消極→激進的治理模式的選擇過程。得出以下結論:村民對農村治理模式選擇是依據農村治理績效的帕累托改進的標準,這種選擇是一種理性選擇,但往往會產生非正義的結果。將激進治理模式放在稅費改革的時代背景之下,源自于農村獲取治理資源的方式會發生由內部汲取到外部輸入的根本轉變。同時,地方政府在晉升錦標賽體制和政治維穩高壓之下,也默許了激進型農村治理模式的存在。

【關鍵詞】農村治理;帕累托改進;項目進村;村治模式


一、問題的提出

中國是一個農業大國,農村的穩定對于國家的長治久安有著重要意義。農村治理研究的根本目的就是要理解農民的生存狀態,加強農村建設,促進農村發展。

改革開放之后,村民自治制度成為農村治理的基本政治制度。20世紀80年代,學術界對農村治理的研究主要集中于村民自治制度本身及其相關的法律規范等文本層面。進入20世紀90年代之后,農村治理研究的重點發生了轉變。研究者走進農村開展田野調查,重點研究村民自治制度實踐的模式、邏輯和績效,他們的目光不再局限于村民自治制度自上而下的供給過程,同時關注農村是如何自下而上地承接制度下沉的過程。正是由于研究視角轉變,研究者發現村民自治在“村莊化”的過程中產生了多種形態。依據不同的維度,可以劃分成不同的農村治理模式。依據村集體掌握經濟資源的多寡,可以將農村治理模式劃分為“動員型”和“分配型”[1];依據農村關聯和宗族力量的強弱,可以將農村治理模式劃分為“家產型”(主要指原子化的村莊,以湖北荊門為典型)、“小親族型”(以安徽阜陽為典型)、“戶族型”(以陜西關中為典型)和“宗族型”(以江西、福建為典型)[1];依據農村基本秩序狀況可以將農村治理模式劃分為原生秩序型、次生秩序型、鄉村合謀型和無序型[2]。不同劃分可以展示農村治理的各個面相,使研究者能更深刻地理解農村治理的狀態和運行邏輯,揭示規律,具有啟發性。

筆者以農村對國家供給項目資源的承接態度為標準,將農村治理模式大致分為消極型和積極型。稅費改革之后,國家對農村的治理進入到“資源輸入式”時代,項目進村是“資源輸入”的基本路徑。在項目資源輸入的過程中,中央政府、地方政府和村級組織之間產生了互動。項目將三者緊緊地捆綁到一起,成為一個緊密聯系的整體。所謂消極型農村治理模式是指村干部在農村治理過程中表現出消極敷衍的心態及行為,他們遵循“不出事”的邏輯而不主動介入公共事務[3],在國家資源輸入的過程中,一些村干部不僅沒有主動爭取的意愿,甚至對于一些完全分配性的項目資源也盡量回避。所謂積極型農村治理模式是指村干部在農村治理的過程中呈現出積極進取的心態及行為,他們主動介入公共事務,使用各種手段爭取國家的項目資源。

那么具體到一個行政村,村民會選擇哪種治理模式呢?為何選擇這種治理模式?選擇的標準是什么?其背后基本的邏輯是什么?據此,筆者選擇了X村作為個案1,細致考察了其15年的治理過程。通過研究X村村民對于農村治理模式的選擇,筆者歸納出了村民選擇農村治理模式的標準及其內在的基本邏輯。

X村地處華北平原東部,是一個臨近海港2的村莊。村莊土地多為鹽堿地,能用于耕種的土地很少,一般中老年人以務農為生,大部分青壯年勞動力在X村所在地Y鎮的工廠打工,還有一部分人在長蘆鹽場工作3。村內還有教師7人,泥瓦匠6人,小商販10人,養殖專業戶2人,工廠老板1人,靠務工生存是X村一個典型的特點4X村宗族勢力比較強大。據筆者20153月份調研統計,X村有常住人口853人,有選舉權的村民624人,含趙姓174人、楊姓115人、熊姓85人、張姓74人、賈姓61人、陳姓44人、宋姓23人、劉姓8人和郭姓5人。改革開放之后X村出現了宗族復興的現象,但已出現異化,不再是傳統意義上的宗族,呈現出了以下幾個特點:(1)宗族內部沒有明確的族規。(2)宗族內部沒有族長,但有宗族“長老”組成的“長老會”5,其在族內的威信比較大。(3)很少出現入贅的情況,而且入贅后所生子女隨父姓,入贅女婿只承擔養老的義務。(4)宗族眾多,有同姓不同宗的現象。其中趙氏分為兩支,一支人數眾多,分為四大房系;一支人數非常少,本文中所提到的趙氏宗族在沒有特殊說明的情況下都是指人數眾多的那一支。(5)族內、族際關系較為復雜。對于大姓宗族而言,趙氏相對團結,而楊氏凝聚力差,基本上以小親族和家庭為主;對于小姓宗族而言,都相對團結,凝聚力較強。不同宗族之間有著婚姻、親戚、干親關系以及私人之間的朋友、同學、同事、鄰居等關系,所以族際之間的關系比較復雜。

二、X村治理模式的選擇過程

本文選取了X村為研究個案,時間段為2000-2015年。之所以選取2000年為起點是因為自2000年開始,在X村正式由村民根據自己的意愿選舉村干部,而非由鄉鎮政府任命或者提名村干部。X村進入了自主治理的時代。

2000年春天的一個早晨,村民張翔6在村莊中心雜貨店的墻上貼了一張村主任競選的海報,正式拉開了X村自主治理的序幕。在競選之前,X村村干部與村民之間長期存在著許多尖銳的矛盾。村務信息不公開、基礎公共設施建設落后、宅基地緊缺、集體經濟效益差、公共產品的使用不合理等問題突出。這次選舉主要是在以楊逸和王鎮為首的現任村委會班子和以張翔、趙剛、楊果所組成的選舉團隊之間展開競爭。最終張翔、楊果、趙剛均高票當選,張翔為村主任,楊果為村副主任,趙剛為秘書。張翔等3人勝選背后的原因,主要有以下兩點:首先,現實利益的驅動。張翔的選舉團隊在競選時承諾解決當前X村所面臨的所有問題,這些問題關系到絕大多數村民的切身利益,從而獲取了廣大村民的支持。其次,大姓宗族的支持。盡管宗族經過新中國成立后幾十年的演變,其凝聚力已經大不如前,可是族內“臉面人”7還是具有一定的影響力。張翔、趙剛、楊果分別是自己族內的“臉面人”,在宗族內部得到了“長老會”的支持。在他們3人的斡旋之下,形成了3個宗族合作的局面。此外張翔和部分熊氏宗族的成員關系甚篤,也把這部分熊氏族人拉入到支持自己的隊伍當中。這樣,張、趙、楊3人擁有了一個堅實的支持他們競選的宗族網絡。

2000-20023年任期之內,張、趙、楊3人取得了斐然的績效,包括:(1)村務信息公開。村委會在村莊中心雜貨店的墻上設立了村務信息公開欄,公示村委會所有財務開支及其明細;遇到大事會及時召開黨員大會和村民代表大會,向村民通報信息,并積極聽取廣大村民的意見。(2)修建基礎公共設施。將村內所有泥濘的土路鋪成磚路,方便村民與車輛通行;打新機井,安裝苦咸水凈化器,結束了村民飲用苦咸水的歷史;疏浚水渠,滿足村民的灌溉需求。(3)群策群力,解決宅基地緊缺的問題。村委會通過重新分配麥場,壓縮麥場面積,把部分麥場改為宅基地。這樣,既不占用耕地,又解決了村民對于宅基地急切需求,一舉兩得。(4)通過競價承包的方式,解決村莊集體產業效益不佳的問題。由于集體管理,村莊內的集體產業冬棗園收益甚微,村委會通過競價的方式將其租給村民,每年能夠獲得承包費10.5萬元,一舉改變了其效益不佳的狀況。(5)收回占地補償款。長蘆鹽場占用X村耕地4個鹽灘的面積,但只給了3個鹽灘面積的補償款,村干部通過和鹽場相關部門溝通,收回了應得的補償款。(6)拍賣不必要的公共產品。村委會拍賣了村莊的公車,消除了村民對村干部濫用公車的怨氣。

3年期滿之后,張、趙、楊3人又參加了2003年的村委會競選,并且獲得了連任。在此后的3年治理期間,村黨支部委員會也進行了換屆選舉,趙立成為村支書。趙立是趙氏宗族西房的代表,與村委會成員張、趙、楊關系融洽。自2002年開始,國家開始逐步取消農業稅,X村出現了財務危機。農業稅取消之前,農村公共項目建設和日常支出主要來源于農業稅費的“三項提留”和集資收費。農業稅取消之后,鄉鎮只給村干部提供基本工資,其他日常開支則全靠村莊自籌。而公共項目建設支出來源主要有3種方式:其一,國家負擔全部項目經費;其二,國家承擔部分項目經費,剩余部分村莊自籌;其三,村莊自籌全部項目經費。由于創收能力有限,X村應對村莊日常支出非常吃力,而對于大型公共項目的建設支出,如果申請不到政府的項目資源,則根本無力支出。在這3年期間,X村除了申請下來一個苦咸水凈化項目之外,再也沒有爭取到到其他任何項目,村莊的公共項目建設陷入了停滯,村民對這3年治理績效有些失望。

2006年的村委會換屆選舉中,X村出現了復雜的局面。張翔與趙立同時競選村主任,趙剛、楊果站在了趙立一邊,這導致了趙氏宗族與張氏宗族在選舉中決裂。這次選舉張翔落敗,趙立當選了村主任,他成為了X村村治史上惟一一位集村支書和村主任于一身的“政治明星”。不過,趙立治村的這3年,顯得更為平庸。趙立對于村民興建新的公共項目和維修舊的公共設施的需求,以村莊財務拮據為由,不予理睬。X村的發展進入停滯階段,村莊顯現出一派沒落的景象。而就在此刻,黃驊港開始大規模開發建設。X村所在的Y鎮與黃驊港毗鄰,地理位置優越,吸引了眾多開發商來投資建廠。與X村相鄰的大部分村莊都有了長足發展,而X村卻停滯不前,這一鮮明對比引起了村民的強烈不滿。村干部消極治村引發了村莊內部的矛盾。首先,村民對趙立、趙剛、楊果3人的不作為表示強烈不滿,甚至連趙氏宗族內部的族人對趙立、趙剛都頗有微詞,最終導致人數最多的趙氏宗族出現了分裂。其次,其他姓氏的村民把X村發展停滯不前的責任推到了趙氏宗族身上,他們認為趙氏宗族把持村委會是造成村莊停滯不前的根本原因。為了扭轉趙氏宗族在村委會一家獨大的局面,其他姓氏的宗族私底下進行了聯合。

2009年的村委會換屆選舉中,以張翔、張力為首的選舉團隊獲勝,趙立、楊果和趙剛全部“下臺”。張翔等人之所以能夠獲勝,其原因有二:其一,借助了其他宗族對趙氏宗族的怨氣,把賈、熊、陳、楊等宗族聯合起來,組成了一個基礎深厚的選舉網絡;其二,趙氏宗族此次選舉中選票分散,趙氏四大房系之間沒有達成統一的共識,以房系和親族為核心進行選舉。其實這次村委會換屆并不成功,村民選舉張翔等人是出于對上一屆村委會的怨氣,并沒有從根本上考慮張翔等人是否有能力實現X村的發展。選舉之后,村主任張翔和村支書趙立之間產生了決裂,兩人除了合作為X村爭取到宅基地之外,其他事關X村長遠發展的決策均沒有達成共識,相互掣肘、相互拆臺,使X村在停滯當中度過了3年。

2012X村如期進行了村委會的換屆選舉。相比鄰村的蓬勃發展,X村的發展持續停滯了近10年。村莊整體顯得更加沒落,發展前景黯淡,造成最直接的影響就是村中光棍增多,Y鎮的女孩不愿意嫁到X村,本村的女孩也多選擇外嫁。楊吾以397票當選村主任,這一票數創造了X村村委會選舉的歷史最高記錄。據調查發現,楊吾是X村公認“道德型”能人8,村民相信在楊吾的帶領下X村能夠走出當前的困境。但楊吾本人并沒有當村主任的意愿,而且其后來身體健康狀況突然惡化,已不能勝任村主任一職,村民只能同意楊吾辭職。在Y鎮政府的協調下,由上一屆村委會班子成員繼續留任。X村本想推舉一個“道德型”能人來帶動村莊發展的愿望落空了。這一屆村委會班子的幾個人又在碌碌無為中渡過了3年。

進入2015年,X村進行了新一輪的村委會換屆選舉。村民這次選舉了一個27歲的青年人熊三擔任村主任。熊三是一個和灰黑勢力來往密切的人,但熊三并非依靠暴力脅迫的方式當選的村主任,而是X村內各族長老一致推舉和村民一致同意的結果。長老們和村民希望熊三能靠自己“黑白”兩方面的人脈關系為X村爭取國家的項目資源,實現村莊的發展。在熊三上任之后,他就開始積極爭取項目資源,最終經過兩個月的努力,為X村爭取到了100萬元的新農村建設的項目。這個項目在20155月份開始建設,在20166月份進行驗收,驗收時發現其中一小部分款項已經被熊三作為抽成拿走了,這是他“運作”項目所花的費用和他“應該”獲得的利益。宗族長老和村民對此都毫無怨言,甚至感到高興,至少熊三能爭取到項目,給X村帶來實質性的發展。

三、農村治理模式的選擇——基于績效的帕累托改進

據上文所述,X村的農村治理經歷了3個階段:第一階段,從2000-2002年,X村經歷了一個短暫的積極治理階段;第二階段,從2003-2014年,X村進入了一個漫長的消極治理階段;第三階段,從2015年至今,X村進入了激進治理階段。X村治理經歷了積極→消極→激進這樣連續的治理過程。

15年的X村自主治理過程中,村民選擇村莊治理模式的邏輯為:村民通過選擇X村的領導者,領導者再按照自己的能力和態度進行治村,產生了不同的農村治理模式。

X村自主治理之初,村民選舉的村干部為“內部資源協調型”村干部。這種村干部一般具有以下幾個特點:(1)是X村內較大宗族的代表,在自己宗族內有著較高的威望;(2)遵守農村傳統規矩,傳承農村傳統文化,按農村傳統習慣辦事;(3)是農村傳統道德的代表;(4)辦事八面玲瓏,不敢得罪人,屬于“老好人”;(5)沒有進取心,他們深諳農村傳統的規矩,能夠充分利用這些規矩管理X村內部事務,尤其在協調人際關系方面有突出的能力。但是,自X村失去了稅費提留和“兩工”9保障之后,他們既無能力為X村爭取到國家下沉到基層的項目資源,改善村莊的公共設施和公共服務,也無法抓住X村所處區域經濟發展的契機,帶動村莊的發展。他們往往成為了“撞鐘者”,不求有功,但求無過,以消極的態度治理X村。在內部資源協調型村干部治村的過程中,X村一步步走向沒落。

在經過漫長的消極治理階段,村民逐漸放棄選擇“內部資源協調型”村干部,開始選擇“外部資源引入型”村干部。他們選擇的第一個人是楊吾,楊吾是那種“道德型”能人,但是很遺憾,楊吾身體欠佳,X村失去了“道德型”能人治理村莊的機會。最終,X村選擇了“惡人型”能人熊三作為村主任治村。熊三并不是X村傳統道德、秩序的維護者,而是一個傳統道德、秩序的叛逆者和破壞者。他膽子大、有闖勁、人脈廣,甚至和黑社會勢力往來密切,在X村外有著巨大的能量。他當選村主任不是出于發展村莊的動機,而是為了個人的利益,為X村申請國家項目就是為了抽成。在Y鎮,治理績效斐然的農村多是熊三這樣的人,甚至是混混當村干部。在短期內,熊三通過個人能力,幫助X村申請到了項目資源,這在一定程度上改善了村莊落后的面貌,促進了村莊的發展。那么村民會不會擔心熊三隨著勢力的增長成為真正禍害鄉里的混混呢?據筆者調研發現,大部分村民并不擔心這種狀況出現。在X村,宗族力量依舊強大,無論誰想當選,都必須借助宗族的力量,宗族長老可以代表族人的意愿影響村莊的選舉。在2015年,熊三能當上村主任,是村莊內部大多數宗族選擇的結果。如果熊三勢力膨脹,威脅到村民切身的利益,觸碰了村民的底線,X村宗族完全有能力在下次選舉中,把熊三拉下馬,所以X村不會出現失控的狀態。但還是有少部分人擔心隨著現代化進程的推進,傳統宗族式微,一旦宗族力量不能約束熊三,那對于村莊來講無疑是一場巨大的災難。

村民選擇農村治理模式的標準是什么?根據上文所述,X村經歷了由選擇“內部資源協調型”村干部到“外部資源引入型”村干部的過程。在選擇的過程中,筆者認為村民遵循的標準是農村治理績效的帕累托改進。帕累托改進是指在不損害村民的總體福利時,通過改變資源配置而提高其他方的福利。第一階段的積極治村,村干部積極調動X村內部資源,實現了X村治理績效的增長。但是第三階段的激進治村值得認真討論。隨著農業稅費和“兩工”的取消,X村失去了治理的大部分資源,治理績效的帕累托改進更多要依賴于國家項目資源的輸入。在這個過程中,熊三作為一個有能力將國家項目資源引入X村的人成為了主政者,他確實實現了X村治理績效的帕累托改進,但是他卻侵吞了本該屬于X村的集體利益,而且不斷壯大自己的實力,名利兼收。他的這種行為從道德意義上評判,顯然屬于非正義行為,嚴重損害了村莊內部道德評判的底線。從更廣泛的意義上講,“熊三”式的激進治村已經不再作為個案而存在,而是具有一定普遍性。“熊三式”的人物攫取了農村基層治理的最高權力,他們爭資跑項以滿足個人的私欲。村民基于農村治理績效的帕累托改進對農村治理模式的選擇是一種理性的選擇,而不是一個盲目的選擇,但是選擇的結果并非是一個正義的結果。正是基于這個原則,國家基層政權出現了第二波內卷化[4],這才是最壞的結果。

四、農村治理模式內在生成邏輯

消極型農村治理模式和激進型農村治理模式是如何生成的,其內在的邏輯是什么?這到底是一個特殊現象,還是一個普遍現象?關于這個問題應該放在時代背景下來探討。

2002年的農業稅費改革徹底改變了農村資源獲取的途徑和方式,從而改變了村級組織的行為邏輯。稅費改革之前,村級組織過度提取“三項提留”和集資收費10。除此之外,村干部還可以要求農民提供“兩工”。這時,村干部在農村內部直接汲取資源,按照“取之于村,用之于村”的治理邏輯治村。周飛洲稱這一時期的鄉村政權為“汲取型”政權[5]

稅費改革之后,隨著農業稅費和“兩工”的取消,村級組織失去了主要的治理資源。為了解決這一問題,國家通過財政轉移支付的方式向農村進行資源輸入,從此農村進入了“資源輸入式”治理時代。國家向農村輸入的資源大致分為兩種:第一種是非市場分配型資源,如糧食補貼、退耕還林補貼、農村居民最低生活保障、農業保險、醫療保險、社會養老保險等,這種資源通過行政渠道轉移下來,打到村民個人賬戶中;第二種是半市場分配型資源,如公路建設、水庫建設、安置房建設、綠化工程、自來水工程等[4]。第二種資源由國家按照項目制的方式輸入到農村,而且這種資源占到了國家輸入資源總數的一半以上,項目進村成為農村獲取資源的主要方式[6]。村級組織治理農村的資源由農村內部汲取到國家供給,這一資源獲取途徑的變化,徹底改變了村干部的行為邏輯。如何與上級政府搞好關系爭取到項目資源成為村干部主要考慮的問題,這也造成了村干部和村民關系疏遠,甚至分化成了不同利益群體,使村級組織“懸浮”于村莊之上[7]

項目進村指以財政資金專項化和項目建設市場化的運作方式,突破科層體制的束縛,實現對農村公共產品和公共服務的有效投入[7]。在項目進村的過程中,存在于基層農村普遍的現實狀況是村干部通過個人在上級政府中的“人脈關系”為村莊爭取項目資源,而大部分農村的村干部不具備這樣的能力,只能采取消極應對的態度。消極型農村治理模式和積極型農村治理模式就此形成。當然,兩種農村治理模式不是一成不變的,他們之間的轉換取決于村干部的“態度”和“能力”。

在消極型農村治理模式中村莊干部表現出消極敷衍的心態及行為,他們遵循“不出事”的邏輯而不主動介入公共事務。消極治理下的基層組織則類似于“維持會”,村干部的角色更像是“撞鐘者”[8]。在國家輸入資源的過程中,這些村干部不主動爭取項目資源,導致農村陷入公共產品和公共服務供給短缺的窘境,給農村治理帶來嚴重的危害。其原因在于:一是由于信息不對稱,村干部不了解項目信息,不知如何申請項目;二是即使了解項目信息,村干部沒有“本事”,在政府里沒有“人脈關系”,無法將項目申請下來;三是即使能將項目申請下來,許多公共項目建設,有可能會損害到部分村民的利益,一旦這些村民中出現“釘子戶”,甚至有些受到利益損害的村民成為“上訪戶”,這會對村干部造成嚴重的影響。在當前高壓維穩的政治態勢下,村干部本著“不求有功,但求無過”的態度,寧可做一個“撞鐘者”,也不愿做一個“有功者”。究其根源,消極主義體現的是“不出事”的行為邏輯。“不出事”是地方政府對社會管理的底線,“不出事”不是真的不發生事情,而是不能發生引起中央或上級政府高度關切的事情,特別是群體性事件。“釘子戶”“上訪戶”都是群體性事件引發的關鍵點,是村干部密切關注的群體[4]。在消極治村的過程中,村干部不作為不會損害村民的利益,也不會出現“釘子戶”“上訪戶”,更不可能造成群體性事件,這對村干部來說是成本最小、收益最大的策略。

在積極型農村治理模式中,村干部積極介入農村治理事務,努力爭取項目資源,改善農村治理狀況。農村的某些“能人”成為村干部,這部分“能人”或許是村中的富人,或許是灰黑勢力(“混混”),或許是在黨政系統有關系的人,總之他們是有“本事”的人。在經濟方面,他們有能力為一些公益事業建設墊付資金,甚至捐贈一些資金先行完成項目建設。在社會交往方面,這些人有廣闊的人脈關系,其中不乏各級政府官員[9]。總之他們能夠通過自己的私人關系爭取到項目,尤其是一些不需要地方配套資金的分配性項目。因此,從爭取項目資源來改善農村公共品供給的角度來說,這些“能人”主政成為村民理想的選擇。但是他們絕大多數不是為村民謀取福祉的保護性經紀人,而是盈利性經紀人[10]。他們之所以積極參與到農村治理的過程中有以下三點原因:一是為獲取經濟資本。在項目資源輸入的大背景下,這些人通過資產轉化和立項攫取了大量農村項目資源。二是為獲取政治資本,拓展人際關系。他們通過參與鄉村政治成為村干部,這樣能夠拓展各方面的人際關系,尤其是和政府官員的關系,從而獲得更大的利益保護,為其事業發展起到助推作用。三是為提高社會地位。這些“能人”大多是暴發戶,或者是“惡人”,甚至是“混混”,他們在傳統中國鄉村社會中處于較低的階層,得不到尊重。在成為積極治村的領導者之后,他們搖身一變成為了農村中最有身份和地位的人。那么地方政府為何允許這種“能人”治村呢?地方政府之所以允許這種狀況發生是地方領導基于晉升和維穩雙重目標的最優選擇。在中國政府體系當中,官員按照錦標賽的邏輯晉升[11]。其中晉升最基礎和最重要的指標是地方經濟發展,而積極治村恰恰能夠促進地方經濟發展,增加GDP和財政收入。與此同時,隨著社會轉型期各種矛盾的集中爆發,維穩成為地方政府不可輕易觸碰的“高壓線”,即一旦維穩失敗便會受到處分,官員晉升基本無望,必須力保“不出事”的目標[9]。隨著中央政府將地方政府的財權上收,某些地方政府入不敷出,只有靠中央政府的財政轉移支付才能維持基本的運轉。而中央政府又給地方政府下達了嚴格的“維穩”任務,這些“能人”成為了地方政府利用的資源,他們幫助政府維持農村的基本穩定,保證“不出事”。那些“釘子戶”和“上訪戶”不怕政府,但怕黑社會。有些村干部自己就是灰黑勢力(“混混”)或者或多或少都與灰黑勢力有聯系,他們依靠暴力解決問題。某些地方政府在暗地里支持這些人當選村干部,并幫助其獲取項目資源,尤其是不需要配套資金的項目資源,二者相互勾結,形成了鄉村治理過程中“陰陽結合”的利益共同體,這一現象被稱為“國家政權的內卷化”[10]

五、農村治理模式選擇的反思

激進治村,“能人”當政,不僅造成國家項目資源的大量流失,更重要的是對農村治理的正義造成侵害,使基層民主制度形同虛設,國家執政的合法性基礎流失。短暫的帕累托改進,不會真正推動農村治理績效的持續提升,讓村莊在迷茫中失去未來。

如何走出農村治理模式的困境?筆者認為,解開這一困局需要從3個方面著手:(1)改變國家對農村資源輸入的方式,兼顧公平與效率,實現農村公共產品和公共服務供給的均等化。均等化具體實現需要做到:其一,明確供給主體,根據農村公共產品和公共服務的屬性,建立合理的分類供給體系;其二,完善財政供給保障機制,加大農村公共產品和公共服務的供給力度;其三,了解廣大農民真實的需求,建立農村公共產品和公共服務的需求表達機制,從數量、結構和功能上進行針對性供給。農村公共產品和公共服務的均等化,能夠消除資源輸入的不公平,解決非均衡發展的問題。(2)優化地方政府官員考核的指標體系,避免對競標主義的過分褒獎。在改革開放的過程中,“晉升錦標賽”邏輯確實存在,并在拉動地方經濟增長方面起到了重要作用,但這種方式是不可以持續的[12]。因此,國家對于地方政府(尤其是鄉鎮政府)主政官員(黨、政“一把手”)的考核和晉升,不應“惟GDP論英雄”,應該減少經濟指標對考核結果的影響,而增加基礎教育、環境保護、鄉村文化生活、社會保障、科技創新等民生和可持續發展方面指標的考核權重,建立更加全面、合理的考核指標體系。只有改變考核指標體系,才能徹底改變現在地方政府(尤其是鄉鎮政府)官員治理農村的基本邏輯。(3)加強村級“兩委”組織建設,實現農村治理績效真正意義上的帕累托改進。內因是事物發展依據,而外因只能起到輔助作用。因此,農村治理績效帕累托改進的實現根本在于村級“兩委”組織自身的建設。其一,要加強制度建設。制度建設是“兩委”組織建設的基礎,這就需要完善農村“兩委”組織各項規章制度,對于落實情況,鄉鎮黨委和政府要及時監督、檢查。其二,要加強干部隊伍建設。要注重挖掘和培養農村內部“道德型”能人擔任村干部。他們能夠憑借個人能力推動村莊的發展,實現農村治理績效水平的提升。同時,堅決杜絕灰黑勢力混入“兩委”組織,危害農村長遠的發展。要注重從農村外部引入優秀人才擔任村干部。地方政府要加強大學生村官制度建設,將真正有能力的大學生放到農村擔任村官,帶動農村發展。其三,地方政府要加強縣、鄉干部派駐農村服務制度,將縣、鄉機關和事業單位中具備農村工作經驗的優秀干部派駐到到農村,擔任第一書記,指導、幫助“兩委”開展農村工作,提升農村治理績效水平。


參考文獻:

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[3]賀雪峰,劉岳.基層治理中的“不出事邏輯”[J].學術研究,20106):32-37.

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[12]梅賜琪,翟曉禎.政績出官可持續嗎?——挑戰晉升錦標賽理論的一個新視角[J].公共行政評論,20183):7-25.

注釋:

1按照學術慣例,匿名處理為X村。

2該村東南部是黃驊港,東北方向是塘沽港。

3這部分人是央企的正式員工,戶口是鹽場的集體戶口,在村里沒有土地,也沒有參與村民選舉的權利。

4由于黃驊港的建設,港口附近的鄉鎮建立了許多化工廠,這成了當地青壯年勞動力工作的主要場所。青壯年工資收入構成家庭收入的最主要部分,種地收入只占很小比例。

5 X村宗族沒有族長,只有類似于宗族長老會的非正式組織,這種組織由族內德高望重的老人組成,族內婚喪嫁娶等事務由長老會共同商議決定。

6按學術慣例,文中出現的名字均為化名。

7臉面人指在宗族內部名聲好、辦事穩重、深受族內人喜歡的有面子的人。他們在族內甚至在村莊都具有較高的威信,做事符合村莊的傳統道德規范,甚至是傳統道德秩序的維護者。這種人做事大家都會給他們面子,本著不得罪人的態度做事,總能協調好各方關系,最后讓大家都滿意。

8“道德型”能人指兼具“能力”與“道德”的人,此處“能力”是指關系網絡廣,能通過個人力量運作項目資源,帶動村莊發展;此處“道德”是指,遵守村莊傳統文化和規范,行為舉止符合村莊傳統道德評判的標準。

9“兩工”指的是義務工和積累工。農村義務工是指鄉鎮人民政府與村集體組織在農村進行植樹造林、防汛、公路建設、修建校舍等公共項目時,要求農民無償承擔的一種勞務,是農民為地方公共事業所承擔的貢獻和義務。勞動積累工指鄉鎮政府和村級組織在進行基本的村莊公共設施建設時,要求農民無償承擔的一種義務,是為村集體內部公共事業貢獻和所承擔的義務。

10三項提留是指從農業稅費提留出來村莊自用的村級組織管理費、公積金和公益金。集資收費是指村干部根據村莊修建公共事業的需要,按照一定標準向農戶征收建設費用,這些項目主要包括辦學、修路、農田水利建設等。

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