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鄉村振興背景下日本邊緣村落規劃及啟示

作者:李文靜 翟國方 周姝天等  責任編輯:于佳佳  信息來源:《世界農業》2019年第6期  發布時間:2019-08-09  瀏覽次數: 519

【摘 要】日本鄉村問題的成因和面臨的困境與中國相似,且日本鄉村振興開展時間較早、經驗相對豐富。本文在梳理日本鄉村振興概況的基礎上,重點研究邊緣村落,結合實際案例從人口、產業、基礎設施、空間布局、保障機制等方面介紹邊緣村落規劃內容。最后,將日本邊緣村落規劃注重空間緊湊、重視基礎設施建設等經驗與中國鄉村發展現狀相結合,對中國鄉村振興背景下鄉村規劃有所啟示,主要包括正視鄉村衰落、將緊湊理念融入鄉村規劃、集約利用土地資源、完善鄉村基礎設施建設、提高公眾參與等。

【關鍵詞】鄉村振興;邊緣村落;日本;規劃


1引言

鄉村是中國經濟和社會發展關注的重點。黨的十六大提出城鄉統籌戰略,隨后取消農業稅、頒布并實施《城鄉規劃法》、開展社會主義新農村建設和美麗鄉村建設等。十九大報告中明確提出了鄉村振興戰略,賦予鄉村規劃更高的使命。學者們結合時代背景探討中國鄉村規劃面臨的困境及對策[123],積極借鑒發達國家的經驗[456],對中國鄉村規劃思路、策略及實施等方面進行探究[78]。經過積累,中國鄉村規劃取得了一定成果,但仍有不足,例如,有的鄉村規劃照搬城市模式、引入不適宜的產業導致鄉村環境污染、鄉村基礎設施配套不完善等。

在日本,老齡化和少子化導致鄉村人口規模減小,又由于青壯年人口外流使得鄉村新生代力量減弱、過疏化現象嚴重,加速了農業生產及其他鄉村功能衰退。為了應對這些鄉村問題,1962年日本第一次全國綜合開發規劃提出要改善城鄉差距,之后歷次國土開發規劃都對鄉村問題有所涉及,鄉村振興發展至今取得了一定成果。因此,本文在梳理日本鄉村振興歷程的基礎上,結合案例從人口、產業、基礎設施和空間布局等方面對邊緣村落規劃內容進行介紹并總結經驗,希冀能對中國鄉村規劃建設有所啟示。

2日本鄉村振興概況

2.1鄉村振興歷程

1930年日本經濟出現了大蕭條,鄉村振興在這樣的時代背景下拉開序幕。鄉村振興是對農業生產條件、農村生活環境等進行整頓,形成可持續發展的農業體制、實現美好鄉村生活的途徑[9]1930年至今日本鄉村振興大致分為3個階段:①1930年到第二次世界大戰結束之前,應對鄉村經濟危機是鄉村發展的重點。1932年農林漁村經濟振興運動是一次重要的嘗試,涉及經濟、教育、農業管理、農村文化等諸多方面[10],為之后開展鄉村振興運動奠定了基礎。第二次世界大戰結束后到20世紀末,這期間日本頒布了5次全國綜合開發規劃,對鄉村問題的關注以如何吸引人口回流、改善城鄉差距、平衡區域發展為主。1969年實施的《農業振興地域整備法》為指導鄉村地區規劃建設提供了依據。通過各類振興措施,鄉村面貌得到了改善。但是,鄉村問題未能得到徹底解決,人口減少仍是鄉村振興面臨的難題。進入21世紀,鄉村振興的基本目標是確保食品的穩定供給和農業可持續發展[11]。但是,人口流失和不斷加劇的老齡化導致農用地荒廢、過疏化現象嚴重。有研究預測,到2040年日本有50%的村落可能會消失[12]。最新的《國土形成規劃》提出要保護鄉村環境,培養鄉村發展的繼承者,促進城市和鄉村共生對流發展;在過疏化地區應重點振興產業、完善交通通信體系,形成以基礎村落為中心的多村落聯合的網絡化結構,確保生活圈內日常生活功能的供給[13]

2.2邊緣村落發展概況

在日本,鄉村被視為農作物生產的基礎和載體,也是國民生活的場所,具有保護國土、涵養水源、形成良好景觀、傳承文化的作用[13]。鄉村的核心是社區,以血緣為紐帶、在地緣上接近的各種集體和社會關系交織形成的農業村落是鄉村社區的基本單位[14]。邊緣村落(日文限界集落,英文“marginal hamlet”)是農業村落的一種,是在鄉村過疏化背景下產生的,在行政區劃和級別上沒有明確的界定,通常指在過疏化地區,65歲及以上老年人口超過總人口的50%,且由于青壯年勞動力外流和老齡化加劇等導致鄉村社區自治能力降低的村落[15]。邊緣村落的形成一般會經歷人口減少、家庭和社區自治能力衰退等階段[16]。由于人口減少導致戶均人口降低,家庭功能逐漸衰退。持續衰退則影響鄉村社區功能正常運轉,各類生活服務難以為繼,最終演變為邊緣村落。隨著邊緣村落數量不斷增加,針對邊緣村落的振興規劃使命重大。

3邊緣村落規劃內容

3.1吸引人口流入

人口是邊緣村落振興關注的首要問題。為了促進人口自然增長,在鄉村成立育兒交流會等組織,幫助適齡人口減輕育兒壓力和負擔,構筑適宜育兒的鄉村環境。在機械增長方面,主要通過發揮鄉村區別于城市的特色以吸引人口。為了讓邊緣村落的農業和文化發展得到傳承,一方面通過提供工作崗位、增加福祉等措施減少現有人口外流、吸引人口回流;另一方面對接其他村落、城市及高校,通過激勵政策鼓勵更多人才投身鄉村建設,為鄉村發展培養后備軍。例如,通過發展農業兼業人口,緩解鄉村農業生產壓力,搭建城鄉溝通的橋梁,為居住在城市的追求鄉村生活者提供到鄉村定居的機會。

隨著規劃推進,鄉村地區人口老齡化現象有所緩解,部分村落的人口規模有所提升[17],但是整體來看依舊未能阻止鄉村人口減少。為了充分把握人口現狀和未來發展情況,規劃編制前根據邊緣村落人口統計數據,評估邊緣村落人口結構類型并預測人口發展趨勢。規劃采取一系列措施促進人口自然增長、機械增長并提高現狀人口素養,最終目的都是希望有更多人積極參與鄉村規劃。

3.2提升產業結構

農業是鄉村的支柱產業,振興農業是實現鄉村振興的重要途徑。受青壯年勞動力流失以及人口老齡化的影響,一些傳統農業生產難以開展。因此,規劃倡導引進新技術,在有限的勞動力條件下提高生產效率,豐富農業產業類型、延伸產業鏈。例如,在鄉村倡導第六產業化[18],融合農業、制造業和服務業(以銷售為主)培育適合鄉村發展的產業鏈,為鄉村產業發展提供新思路,減輕對傳統農業的過度依賴,提高農業生產附加值[19]第六產業化形式沒有統一標準,是鄉村根據自身特點和現狀資源決定的。

例如,位于北海道西南部的黑松內町嘗試通過第六產業化促進鄉村發展。黑松內町有豐富的森林資源,水稻、大豆、奶酪等是其特色農產品[20]。通過提高農業技術水平,黑松內町的畜均牛奶產量1985—2010年不斷上升。新鮮的農產品通過自產自銷的方式進入當地的學生食堂,為農產品銷售提供更多的途徑。高品質的牧場以及物種豐富的農業環境共同營造出具有觀賞和研學價值的田園牧歌式的鄉村景觀,為居住在城市的孩子們提供親近自然的機會,提高認知的同時還能體驗鄉村生活。這些都是以農業為基礎不斷豐富產業類型、擴充產業鏈、復合經營的成果。

3.3完善基礎設施

為了讓邊緣村落煥發生機,需要合理規劃配套設施,如超市、診所、道路和給排水管道等[21]。為了保障生活必需品的正常供應,邊緣村落嘗試采取村民合資的形式來經營超市等設施。例如,在京都府美山町的平屋地區,村民自愿出資共同經營商店,生產的農產品可以在商店里銷售。商店雇傭一些老年人為營業員,雇傭會駕駛的成年人兼職送貨員,為行動不便的村民送貨上門。這樣不僅可以滿足村民購物需求,還能為村民提供工作機會,提高了村民的積極性和自信心。

編制規劃時對現狀基礎設施進行排查并充分利用,對無法滿足需求的地方重點改善,尤其是道路、給排水管道和垃圾收集點等日常必需的生活服務設施。道路系統是各類設施能夠高效運行的重要支撐,因此,需要對鄉村道路進行平整、拓寬、增加會車場地等,相關服務設施還可以結合車站進行布局。由于污水隨意排放會造成土壤和空氣污染等問題,因此,規劃建設給排水等管網設施是邊緣村落基礎設施規劃的重要內容之一。首先對供村民使用和農田水利的現狀管道進行排查和疏通,然后在缺乏給排水設施的地方鋪設管道并新建相應設施。

3.4緊湊空間布局

一些邊緣村落由于自身力量有限,需要外界支援以實現鄉村振興。根據村落發展階段,在空間布局上主要采取兩種策略:不改變生活空間只改變行政區劃。生活空間和行政區劃都改變。對于勉強維持生產和生活的邊緣村落,在不改變生活空間的情況下,需要與周邊其他村落聯合形成新的鄉村社區。依托核心村落建設功能相對齊全的核心據點,在可通勤范圍內(通常以小學的服務半徑為參考)實現各類生活需求(圖1)。規劃核心據點可以利用現狀閑置設施,建設用于召開村民會議、開展鄉村活動、商品存儲和中轉等場所[22]。對于超市、郵局、診所等單個邊緣村落無法支撐的服務設施,可以聯合周邊村落共同實現。通過規劃緊湊的核心據點,整合服務范圍內的邊緣村落共同構建新的鄉村生活圈。例如,在秋田縣鳥海町的世子地區將診所規劃到巴士站點附近,并且結合站點建設護理中心、超市等服務設施,可以更加便捷地服務于村民。



1村落據點規劃


圖片來源:參考文獻[23]

有些村落即使規劃核心據點,仍難以維持發展,因此,需要在生活空間和行政區劃上都進行調整。此類空間布局調整所需的時間較長,一般按照相互幫扶、形成新的廣域組織、行政區劃再編、村落搬遷的順序實施[24](圖2)。首先,邊緣村落需要得到周邊村落的支持,形成廣域的互助合作組織以維持農業生產和生活。隨著邊緣村落與其他村落之間的溝通增多,村民對于行政區劃調整的抵觸心理有所緩解,再對村落進行合并,爭取達到每個鄉村社區有40戶家庭的合理規模[24]。如果邊緣村落持續衰退,則通過空間轉移的方式將村民集體安置到服務設施相對齊全的村落。邊緣村落希望通過緊湊、協作、共生、對流的措施轉變過疏化的現狀,空間布局調整是根據各村落發展情況,分時分段進行的。但在規劃實施過程中發現有些村民在心理上難以接受生活空間改變,常常不愿意搬遷[21],因此,對于需要改變生活空間的邊緣村落應充分培育廣域組織,提升村民的歸屬感。



2空間調整過程


圖片來源:參考文獻[24]

3.5優化保障機制

對于邊緣村落振興,國家主要負責把握振興策略整體方向并且給予財政支持。都道府縣作為國家和基礎自治體之間的橋梁,承接國家層面政策并進行細化,制定指引性策略。市町村層面負責制定具體規劃,主要包括鄉村環境及鄉村社區建設等。落實到具體的過疏化地區,則需要對村落進行科學評估,然后制定具體的振興措施。在規劃過程中,高校、企業以及各類非政府組織可以提供技術、資金等支援。尤其是基礎設施建設方面,僅依靠政府力量是不夠的,需要加強公眾參與。例如,供水、供電等大型基礎設施建設主要由政府和第三方機構合作提供,商店、郵局等服務設施可以采取合資的方式經營和維護。以鄉村巴士運營為例,通過政府與非營利組織(NPO)合作,為老年人提供定向服務,充分保障村民使用公共交通的權利。同時,各類鄉村自治組織在邊緣村落振興中也發揮重要作用。例如,生活空間需要調整的邊緣村落會涉及與其他村落居住融合的問題,為了保障合并后的村落能夠和諧發展,可以通過鄉村自治組織及時幫助村民解決生活和生產中遇到的難題,有助于他們融入新環境,形成友好互助的鄉村氛圍。

4啟示

中國鄉村人口老齡化、宅基地和農林用地荒廢等現象近年來逐漸顯現,并且還有加重的趨勢。目前中國正在實施鄉村振興戰略以應對各類鄉村問題,促進鄉村發展。雖然在鄉村規模、范圍和界定上日本與中國存在差異,但在鄉村問題的成因和面臨的困境上與中國相似,且日本鄉村振興發展時間久、經驗相對豐富,值得參考借鑒。基于中國現狀,日本邊緣村落振興經驗對中國鄉村規劃建設有以下啟示。

4.1正視鄉村衰落

在中國,快速城鎮化推動了鄉村人口向城市轉移,青壯年勞動力外流與人口老齡化不斷加劇導致鄉村人口規模降低、勞動力不足,進而引發了產業、教育、鄉村環境等問題。長期的惡性循環導致鄉村地區出現了農用地荒廢、環境惡化、空心村等現象,部分鄉村逐漸落寞,甚至走向消逝。結合一些發達國家的經驗來看,鄉村問題是城鎮化發展的必經之路,部分鄉村通過實施振興措施能夠重新煥發生機,部分鄉村走向衰落也是必然的。例如,邊緣村落正是日本人口老齡化加劇、人口規模減小、區域發展不平衡、部分鄉村逐漸衰敗的產物。因此,在鄉村振興背景下中國應正視鄉村衰落,以客觀的態度去面對,不要畏懼。實施鄉村振興戰略首先應對鄉村發展潛力進行科學客觀的評估,根據評估結果,對無法為繼的鄉村不應浪費過多的人力和財力,選擇同其他村落合并亦是精明之舉。

4.2貫徹緊湊規劃理念

在鄉村人口減少、老齡化加劇、土地資源有限的背景下,有必要實施緊湊的鄉村規劃。借鑒邊緣村落規劃經驗,基于全面的調查和科學的評估,分階段地采取緊湊的空間布局調整。第一,對于人口問題和宅基地空置現象嚴重的村落不能再放任其自生自滅,在不改變生活空間的情況下聯合周邊村落共同規劃建設核心據點,在合理的服務半徑范圍內將超市、診所、郵局等公共服務設施聚集到一起,通過空間緊湊布局減少資源浪費,有利于形成覆蓋范圍更廣泛的鄉村生活圈。第二,對于規劃核心據點也無法改變現狀的村落可另行選址,或選擇與其他發展基礎較好的村落合并以保障村民的正常生活,在原址留下村碑石等標志物作為見證,讓村落體面的消逝。置換出來的空置宅基地可以用于其他鄉村建設,避免鄉村土地資源浪費并提高土地使用效率,在更大范圍內實現村落緊湊布點。

4.3保護農林用地、發展適宜產業

農林用地是鄉村經濟來源的主要載體。在日本,為了有效監管農林用地使用情況,對農林用地進行分類統計,規劃編制前還會對各類用地規模和質量進行調查,然后有針對性地制定農林用地保護策略。中國在快速城鎮化進程中,犧牲了大量農林用地,留存的農林用地有的因為受到污染無法正常進行農業生產。因此,未來中國要加大對農林用地規模和質量的監管力度,落實責任制。隨著國土空間規劃探討的不斷深入,合理劃定三線三生空間受到國家層面的高度重視,以鄉村空間為載體涉及三線三生空間較多,應予以重點關注。《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》中已明確規定要堅持節約集約用地的原則讓土地獲取標準化,遏制以振興為幌子在鄉村圈地或者將農林用地挪作他用的現象。例如,鄉村旅游近年來廣受追捧,發展旅游成為部分鄉村振興的主要抓手。但是,鄉村經濟發展不能以損失農林用地為代價,應在不污染鄉村環境的前提下發展農業衍生產業。發展鄉村旅游也應充分結合鄉村本底資源,注重保護鄉村環境,杜絕新建與鄉村自然環境不匹配的服務設施。

4.4提高基礎設施建設水平

為了實現“生態宜居”的鄉村振興戰略目標,需要重點解決鄉村交通、給排水、環衛等相關基礎設施匱乏、建設水平低等問題[25]。長期以來中國鄉村基礎設施水平普遍低于城市,基礎設施的缺乏導致鄉村經濟發展機會減少,從而降低了鄉村生活水平。因此,鄉村振興應重視并加大基礎設施建設投入。規劃編制前應對鄉村基礎設施現狀進行排查并結合鄉村發展目標進行科學評估,在規劃實施初期可以先從小處著手,例如,修通鄉村斷頭路、增加停車場、增加生活垃圾收集點等。給排水管道等應進行長期規劃,農業灌溉用水和村民生活用水管道應分開,重點關注排污管道建設,減少產業和生活污水隨意排放對鄉村水體和土壤造成污染。在使用過程中應注重設施維護,改變中國鄉村基礎設施重建設、輕管理的現象,落實基礎設施維護責任制,減少人為損壞的同時對自然損耗的基礎設施可以及時維修。由于中國鄉村地區基礎設施薄弱且涉及面廣,可以倡導政府主導、公眾參與的方式彌補鄉村建設資金不足。

4.5完善體制建設、強化公眾參與

為了高效實施鄉村規劃并落實相關措施,需要緊湊的保障機制。鄉村振興涉及人口、產業、自然環境等多方面內容,除了依靠政府,還需大力倡導各類社會組織、研究機構和村民自治體等加入,形成自上而下主導和自下而上配合的緊湊機制。此外,鄉村振興更多的是關注鄉村發展策略,并不等同于法定意義上的鄉鎮規劃和村莊規劃。為了實現鄉村振興,在編制具有法定效力的鄉村規劃時應結合鄉村發展現狀和振興發展戰略的相關內容,對人口、產業、基礎設施等方面內容有所側重并合理制定規劃實施時序。鄉村振興的主體是村民,在規劃編制過程中應聽取當地村民的意見和心聲,充分調動村民積極性。公眾參與還應滲透在鄉村人才培養、公共設施運營、產業發展等各個方面,每位村民在享受鄉村振興成果的同時也在為鄉村發展做貢獻。例如,讓村民參與鄉村服務設施運營,方便村民生活的同時還能夠為村民提供就業機會,有助于提升村民的歸屬感。同時,還應倡導各類非政府組織參與鄉村振興,號召社會各界共同關注鄉村發展。

5結語

新時代的鄉村不再是向城市輸送資源的依附品,不能只依靠外部力量存活,應以特色資源為驅動,培育自發力以改善鄉村人居環境、實現全面發展。中國在地緣和文化上與日本較為接近,鄉村發展也遇到諸多類似的難題。日本的鄉村問題出現較早,經驗也相對豐富。本文簡要梳理了日本鄉村振興歷程,然后介紹邊緣村落規劃內容。雖然,日本邊緣村落的規劃建設未能達到盡善盡美,例如,鄉村人口老齡化和人口減少的局面沒有得到徹底緩解,由于村民心理抵觸導致整村搬遷的邊緣村落無法快速融入新環境等。但是,通過規劃實施,日本鄉村人居環境整體上得到了明顯改善。因此,總結日本邊緣村落規劃建設經驗,結合中國鄉村振興戰略背景,對中國鄉村規劃發展有所啟示,主要包括正視鄉村衰落、將緊湊的規劃理念融入鄉村規劃中、嚴格保護農林用地、完善基礎設施建設、提升公眾參與等。


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