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鄉村振興背景下民族地區村莊治理的發展走向

作者:管前程  責任編輯:周 潔  信息來源:《貴州民族研究》2019年第2期  發布時間:2019-08-11  瀏覽次數: 508

【摘 要】民族地區村莊治理,作為鄉村政治建設的重要內容,是民族地區鄉村振興的基礎前提和制度保障。改革開放以來我國民族地區村莊治理經歷了稅費時代、后稅費時代和新時代三個不同階段。從管理民主到治理有效是民族地區村莊治理的發展走向,影響治理的有歷史性因素和現實性因素,當前遇到一些新情況和新問題。提升民族地區村莊治理的幾個著力點是:加強農村基層黨建,重視人才隊伍建設,深化村民自治,推進法治建設,提升德治水平。同時還要推進“三治融合”,建立現代鄉村社會治理體制。

【關鍵詞】管理民主;治理有效;民族地區村莊治理;村民自治


黨的十九大報告提出鄉村振興戰略,意義重大。中央提出鄉村振興,要實現的是農村全面發展,是包括農村經濟、政治、社會、文化、生態等方面“五位一體”的整體建設。民族地區村莊治理是鄉村政治建設的重要內容,也是民族地區鄉村振興的基礎前提和制度保障。本文回顧改革開放40年來民族地區村莊治理的歷程,認為鄉村振興下民族地區村莊治理的發展方向是從管理民主到治理有效,對當前民族地區村莊治理面臨的新情況新問題加以分析,從而探討提升民族地區村莊治理的著力點。

一、改革開放40年來民族地區村莊治理的歷史變遷

(一)1978-2005年,稅費時代的民族地區村莊治理

1978年啟動的改革開放給中國帶來了巨大的發展,農村社會最引人矚目的變化就是經濟上實行家庭聯產承包責任制,政治上推行村民自治。安徽省鳳陽縣小崗村的“包產到戶”形成燎原之勢迅速推及全國,以家庭小農戶為基本單位的家庭聯產承包責任制成為中國農村土地經營的新模式。從上世紀80年代起村民自治逐漸從廣西農村的區域性自發實驗衍生為中國村莊治理的基本制度。農村經濟與政治的變化導致人民公社制度的解體,我國的村莊治理從人民公社時期國家行政權力全面滲入的“政社合一”模式,轉型為“鄉政村治”格局下的村民自治模式。“村民自治作為一種體現人民主權原則的民主實踐形式,是在中國現代化進程中發生的。村民自治是國家以民主治理體制吸納農民,將農民置于鄉村治理體制中心的重要方式。”[1]村民自治也承接了民族地區村莊治理的重擔,在促進民族地區農村經濟發展、社會穩定、文化傳承等方面發揮重要功能,并被賦予承載農村基層民主發展的使命與榮耀。農業稅費的長期存在是中國歷史傳統的承繼及慣性,迫于經濟不發達,從新中國成立以后至2005年延續對農民收稅的傳統,這是無奈之舉也是約束條件,有一段時期的農村治理復雜且引人關注。上世紀90年代有些地區農民承擔稅費過重,干群關系緊張,引發各種矛盾和沖突,給村莊治理帶來挑戰,影響我國農村基層的穩定與和諧,甚至動搖黨的執政根基,“三農問題”曾一度令人擔憂。隨著中國經濟的快速發展,農業稅在國家財政總收入中所占的比重逐年下降,到1999年僅占4%,進入新世紀以后中央決定試點推進農村稅費改革,探索從根本上解決農民負擔問題。

(二)2006-2012年,后稅費時代的民族地區村莊治理

改革開放積累的財富讓中國政府有實力決定在200611日起全面取消農業稅。農業稅取消的積極意義與歷史貢獻難以估量,從此農村穩定與和諧可期,“農民真苦、農村真窮、農業真危險”成為過去的歷史。民族地區的農村發展與鄉村治理也翻開新的一頁,各項惠農政策開始實施,國家資源不斷輸入,基層政府向“服務型”政府轉變。取消農業稅,鞏固了執政黨在基層的權威與基礎。但由于基層的鄉鎮機構本身就比較膨脹,鄉村債務由于歷史的積累也比較多,農業稅的取消一度讓鄉鎮的財政收入大幅減少,財務上捉襟見肘,鄉村公共治理短期內出現一些新問題。不少民族地區鄉村機構正常的運轉經費都出現困難,日常開支諸如鄉村干部工資、村委會辦公經費都難以為繼,導致出現農村公共產品有效供給不足、鄉村債務化解遙遙無期等新的農村基層治理問題。2005年,黨的十五屆六中全會提出建設社會主義新農村,深化農村改革,經過近些年的努力成效顯著,民族地區的農業發展呈現多元化、規模化,農村基礎設施明顯改善,農民生活水平提高,經濟取得長足發展,為提升民族地區鄉村治理帶來新機遇。

(三)2012年至今,新時代民族地區村莊治理

黨的十八大以來進入中國特色社會主義新時代,社會主要矛盾發生轉化,發展不平衡不充分問題在鄉村最為突出,迫切需要解決,對村莊治理提出了更高的要求。村莊治理是鄉村治理的核心內容,國家治理現代化的基礎是鄉村治理現代化。城市化進程讓中國農業人口數量大幅減少,據國家統計局數字統計,截至2017年底,中國城鎮化率為58.5%,鄉村常住人口仍有5.76億,農村依然是中國社會穩定的蓄水器和壓艙石。“黨的十八大以來,農業農村經濟的好形勢概括起來有‘六個新’,就是糧食生產能力登上新臺階,農業供給側結構性改革打開新局面,農業現代化建設邁出新步伐,農村改革展開新布局,農業綠色發展有了新進展,農民收入實現新提升。”[2]總體來看,這5年我國民族地區農村發展成就巨大,村莊治理穩定和諧,但也面臨新情況新問題,民族地區農村基層黨建存在薄弱環節,鄉村治理體系和治理能力亟待強化。我國要在2020年全面建成小康社會,消除絕對貧困。民族地區是扶貧攻堅的重點區域,地方政府高度重視開展精準扶貧精準脫貧工作,例如派第一書記下鄉、駐村工作隊等,這些都對民族地區村莊治理提出更高要求。鄉村振興戰略為我國鄉村發展帶來空前的歷史性機遇,描繪了新宏偉藍圖和可操作性路線,新的時代命題是如何建設好鄉村,提升村莊治理,讓農村更美,農民更富,農業更有前途。

二、從管理民主到治理有效:鄉村振興背景下民族地區村莊治理的發展走向

(一)管理民主:新農村建設時期的要求

2005年黨的十六屆五中全會提出社會主義新農村建設的要求是“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”。管理民主是新農村建設在政治方面的要求,村民自治是體現和保障農村管理民主的基本制度。鄧小平曾指出,“把權力下放給基層和人民,在農村就是下放給農民,這就是最大的民主。”[3]管理民主是社會主義新農村建設的政治基礎,是農村經濟、政治、生活民主的集中體現,沒有管理民主,農村的其他民主都將是表面文章。實現管理民主的關鍵是要提升農民政治參與素質和加強村民自治的制度建設。現實情況是不少農村地區僅體現出民主選舉方面,忽略民主決策、民主管理、民主監督這幾個方面,導致有些地方的村民自治成為浮在鄉村治理水面上的一層油,有“管理民主”而無“治理有效”。

(二)治理有效:鄉村振興戰略的新要求

黨的十九大報告對鄉村振興戰略要求是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”。對比新農村建設,鄉村振興的各項要求更高,是對以往重要農村戰略的升華和系統總結。鄉村振興對農村政治建設的要求是治理有效,新農村建設提的是管理民主,這種變化表明從重民主程序到重治理績效。治理有效應具備三要素:民主、法治、有效。“作為一種全新的公共事務管理模式,治理包含了豐富的含義,它強調應當由黨委政府、社區組織、社會組織和個人等多元行為主體來提供社會公共產品和公共服務”。[4]治理有效就是要創新農村的基層治理,打造服務型政府,推進民主和法治,使鄉村得到良好而有效治理,使農村社會更穩定和諧。當然強調治理有效并非不要管理民主,而是在管理民主的基礎上實現治理有效。只有治理有效,才能真正解決農村社會在新時代面臨的新情況新問題,譬如各種利益糾紛、公共產品供給不足等等。治理有效作為鄉村振興的新要求和重要內容,將引領和推進農村基層治理現代化,提升我國農村的基層治理。

(三)從管理民主到治理有效:民族地區村莊治理的發展走向

鄉村振興背景下民族地區村莊治理的發展走向是從管理民主到治理有效,原因有三:其一,從管理民主到治理有效是國家治理理念的更新和升級。新中國成立以來,執政黨的治國理政大致經歷了三個階段:新中國成立至1978年為國家統治的階段;19782012年為國家管理的階段;2012年以來新時代為國家治理的階段。[5]國家治理現代化思想是治國理念的重大突破,是黨執政發展的最新階段,具有豐富的理論內涵,這是一個可以超越西方自由主義民主范式的重大概念。國家治理現代化思想的提出使治理績效成為衡量國家政治發展或基層民主進步的重要尺度。其二,從管理民主到治理有效,旨在推進基層農村治理的現代化。推進國家治理現代化,鄉村治理是基礎,關鍵點是如何提升鄉村基層治理效果。治理有效是中央對鄉村政治建設的新要求,評價村莊治理,不僅看管理民主,更要衡量是否治理有效。其三,有效的民族地區村莊治理是鄉村振興的基礎,沒有良好的村莊治理,實現不了鄉村振興。村莊治理有效,必須深化村民自治,這是鄉村振興的制度基礎。村民自治通過選舉程序的規范化實現了管理民主,但這并不意味著村莊治理有效。村莊治理有效,就可能在鄉村振興過程中承接更多國家資源和項目。村委會整合村莊資源,協調好各方利益,將國家資源轉為村莊福利,增進農民福祉,會增強基層權力的合法性,重塑農民對村莊的認同感,加速鄉村現代化進程。要構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理體制,實現鄉村善治。

三、鄉村振興背景下民族地區村莊治理面臨的新情況新問題

(一)影響民族地區村莊治理的因素分析

第一,歷史性因素。政治文化是一個國家、民族長期形成的政治心理的穩定積淀,中國的政治文化豐富厚重。從兩千多年的大歷史傳統分析,一方面中國農民有很多美德,勤儉、互惠、忍耐、吃苦、好學,正如韋伯所贊賞的那樣,“中國人的勤奮與勞動能力一直被認為無與倫比”[6],這有利于政府管理和社會穩定。“遠古以來,無論經歷多么大的歷史曲折,只要有人,有以土地為生的農民,以農耕文明為基礎的國家就會延續下來。”[7]另一方面,專制主義文化的歷史遺留仍然存在,農村官本位思想、小農意識、宗法性因素還存在,輕視規則、法律、條例、經濟合同等制度,缺乏民主法治的傳統。從建國以來的歷史來看,人民公社體制時期對農民采取動員式的政治參與,在某種程度上阻礙了中國農民發展成為權利自足的理性公民的進程,改革開放以后大量農村精英外出務農,留村農民的積極性不夠和能力欠缺制約了民族地區的鄉村治理。

第二,現實性因素。一是地域性因素。中國地域遼闊地區差異極大,譬如少數民族地區的農村有其特殊之處,不同區域的經濟文化社會發展程度差別很大,不同地區應該因地制宜,根據本地實際情況探索不同形式的村莊治理。二是制度性因素。涉及政治國家與農村社會關系的體制因素是影響和決定農村基層治理的重要約束條件。鄉鎮政府組織、村級黨組織、村民委員會是農村基層治理的領導者,三者之間的關系是否理順影響鄉村治理的效果。三是主體性因素。城市化進程加劇,大量農村人口轉移到城市安家落戶,農村人才缺乏,精英流失,參政積極不足影響民族地區村莊的有效治理。

(二)民族地區村莊治理的新情況

一是鄉村振興戰略給民族地區村莊治理帶來新機遇。鄉村振興推進過程中國家將在政策、資源、人才等方面加大對民族地區鄉村的支持和傾斜,也給提升民族地區村莊治理帶來重大機遇。譬如在政策方面,提出堅持農業農村優先發展戰略,第二輪土地承包到期后再延長30年,完善承包地“三權”分置制度等。在資源和項目方面,國家將加大力度更多投入;在人才方面,鼓勵和引導社會各界人士投身鄉村振興。要推進農村基層治理的現代化,適應鄉村振興需要,為其提供制度保障。二是鄉村振興對民族地區村莊治理提出新要求。鄉村振興要求提升民族地區村莊治理水平,激活村莊組織能力,對接國家的資源、項目下鄉。從以往農村建設的經驗來看,資源下鄉需要和調動農村社會內在活力結合在一起,村民自治制度可以激活村莊組織能力,更好地讓資源發揮應有作用,資源不能直接補到農戶了事。近些年來農村利益訴求的多元化增加了村莊治理的難度。隨著經濟發展及城鎮化的快速推進,農村各類糾紛與矛盾日趨復雜,影響社會穩定和諧,化解難度較大,需要提升村莊治理水平才能適應新的時代要求。三是鄉村振興給民族地區村莊治理帶來新人才。近些年大量新人才進入鄉村,嵌入型村干部參與村莊治理。嵌入型村干部主要指大學生村官、第一書記、駐村工作隊等。這些新鮮血液為引領農村可持續發展注入新的活力,他們相對威望高能力強,社會資源豐富,要充分發揮他們的積極性作用,治理好鄉村,推動農村經濟社會全面發展。

(三)民族地區村莊治理面臨的新問題

我國民族地區農村情況復雜,2000多年的傳統文化影響深遠,城鄉二元體制的存在,村民受教育文化程度不足等諸多因素交織在一起。民族地區村莊治理主要面臨的五個問題,一是民族地區農村基層黨建薄弱。村黨委領導班子很關鍵,需要政治過硬、有經濟頭腦、有群眾基礎的干部,但很多能力突出的農村黨員都在外發展,導致村黨支部書記難選、村班子難配。民族地區農村基層黨組織經費不足也是影響工作開展的一個重要原因,有些地區缺乏有效的黨員管理措施和辦法,流于形式。二是有些村干部瀆職貪腐。由于監督不到位、懲處不嚴厲、法制觀念淡薄等原因,有些村官以權謀私、非法占有集體資產、貪污受賄、揮霍公款等,誰來管村官成為難點。三是“空心村”,環境問題突出。很多農村的青壯年勞動力進城,精英流失,出現“空心化”現象,留在村里的主體是留守婦女、留守老人和農村兒童,村民自治的人才不足,村莊治理主體弱化。不少地區環保意識淡漠,為追逐經濟利益嚴重損害自然環境,生態治理難度加大。四是農村法治建設滯后,鄉村法規體系不完善,法治建設基礎薄弱,干部群眾法治信仰欠缺,農村司法環境有待整治。五是灰色力量干擾鄉村治理。宗族勢力、村霸、地痞在一些農村依然存在,對農村黨組織和村委會建設構成威脅,甚至阻撓執行公務,影響國家法律和政策在農村的實施,影響農村穩定和精神文明建設。有的村干部是本家族在村里的利益代表,在村委會選舉中能得到家族勢力的支持。另外賄選也影響民族地區村民自治的正常運轉,需要警惕和消除。

四、鄉村振興背景下提升民族地區村莊治理的著力點

(一)加強民族地區農村基層黨建

農村基層黨組織是民族地區鄉村振興的根本政治保障,要加強黨建工作。一是突出黨組織在民族地區鄉村基層的領導地位,引導黨員起模范帶頭作用,整頓軟弱渙散的村黨組織,穩妥推進對不合格黨員的處置工作;二是創新活動方式和組織設置,建立向貧困落后村莊全面選派第一書記的長效機制,吸引優秀的高校畢業生以及機關企事業單位的優秀黨員到農村去任職,擴大黨組織覆蓋面,發展優秀青年農民為黨員,整體優化農村帶頭人隊伍。三是出臺相關政策,讓民族地區的村干部感到工作有奔頭,晉升有通道,譬如村干部的報酬改由財政撥款,從村黨組織書記中選拔優秀人才擔任鄉鎮領導干部、考錄為鄉鎮公務員等,吸引能力強的農民愿意當村官。四是村級組織有正常運轉的經費,能結合當地實際積極開展組織活動,建立農村黨員定期培訓制度,增強其長遠意識、大局觀念和集體主義觀念。五是加大對民族地區農村小微權力腐敗的懲處力度,嚴肅查處損害農民利益的腐敗問題和不正之風,確保黨對農村工作的堅強領導,匯聚強大合力推進鄉村振興。

(二)重視民族地區農村人才隊伍建設

民族地區的鄉村振興,有效的村莊治理,要有人才。要造就更多鄉土人才,聚天下人才而用之,破解人才瓶頸制約,暢通智力、管理、技術下鄉通道,開放人力資本。一是培育新型職業農民。全面建立職業農民制度,加快培育新型農業經營主體,更好地示范帶動小農戶發展。二是加強農村專業人才隊伍建設。支持地方高校、職業院校為民族地區鄉村振興培養專門化人才,政策上對于農村各類專門人才要扶持和培養。三是發揮科技人才支撐作用。吸引和鼓勵高校、科研院所的專業技術人員到民族地區鄉村掛職和創業發展。四是鼓勵社會各界人士投身民族地區鄉村建設。建立好的激勵機制,以鄉情鄉愁作為紐帶,吸引各類人才等通過多種方式服務鄉村振興事業。加大鄉村振興人才的選拔培養力度,進一步落實好政府關于支持返鄉創業發展的政策,引導和激勵民眾在農村的廣闊天地施展抱負。

(三)深化民族地區的村民自治

要不斷深化民族地區的村民自治,提升村委會治理能力。一是完善村民自治制度。規范選舉程序,杜絕“賄選”和上級指定人選;村干部能上能下,從制度上解決如何罷免不合格村官,監督要到位。二是明確規范村黨支部與村委會的工作程序和具體職責,推動支持村黨組織書記通過選舉擔任村委會主任。村兩委的關系事關班子團結和村莊治理實效。三是積極發揮新鄉賢作用。新鄉賢主要指有鄉土淵源、事業有成、德高望重的農村精英,這些人不僅經濟富裕、而且在農村威望較高,可以為家鄉發展提供物質或文化資源,參政議政能力較強。要凝聚新鄉賢形成合力,使其成為鄉村振興的積極推動力量。四是推動以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作。我國農村地方差異極大,要積極地探索村民自治的新實現形式,有些行政村面積過大人口也較多,可以將自治的單元下沉,推動鄉村治理中心下移。

(四)推進民族地區的法治建設

一是健全民族地區農村治理的法治體系。不斷健全農村的法律體系,加大對農民的司法救助以及法律援助,滿足農村法律服務的基本需求,二是發揮村規民約的作用。村規民約內生于鄉村社會,更貼近村民生活和各地實際,滲入民心易于被人信服,在農村社會治理中發揮著獨特而重要的作用,是法律法規的重要補充。遵守村規民約有利于培養村民的規則意識和法律意識,有利于促進村民對國家法律的遵守。三是開展法治宣傳教育。增強鄉村干部與群眾的法治理念,弘揚法治精神,形成守法光榮的社會氛圍;引導群眾尊重法律、相信法律,在群眾中樹立法律權威。

(五)提升民族地區村莊治理的德治水平

要將德治融于民族地區鄉村振興的過程之中,繼承中國傳統鄉村治理中的有益成分,結合時代要求進行創新,提升鄉村精神文明建設水平,踐行社會主義核心價值觀,構筑民族地區鄉村誠信體系。一是要用德治保存鄉村文明基因。通過提升農村德治水平,發揮道德教化作用弘揚真善美,傳播正能量。“鄉土文化是鄉村振興凝心聚力的黏合劑和發動機。”[8]中華文明是農耕文明,中國仍然是一個鄉村占主體的社會,文化基因蘊藏于廣袤的鄉村社會之中,重義守信、孝老愛親、勤儉持家這些中華優良文化傳統要傳承和發揚。二是用德治提升干部的精神境地。村干部往往是村莊的能人或致富帶頭人,通過引導教育他們樹立熱愛鄉土的責任感和榮譽感,盡心服務村民,造福桑梓。三是用德治來激勵村民守護鄉情。中國鄉村是熟人社會、人情社會,鄉情不僅是人和人之間聯系的紐帶,也是矛盾的消釋劑,要重視鄉村德治,引導村民守住初心、傳統和鄉情。

綜上所述,民族地區村莊治理是鄉村政治建設的重要內容,是民族地區鄉村振興的重要保障。鄉村振興背景下民族地區村莊治理發展走向是從管理民主到治理有效,既有新機遇也有新問題,要加強農村基層黨建,重視鄉村人才隊伍建設,將自治、法治和德治結合起來,推進“三治融合”,建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制,筑牢國家治理現代化的根基。


參考文獻:

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[2]韓長賦.從“六個新”看十八大以來農業農村經濟發展[N].光明日報,2017-09-30.

[3] 鄧小平.鄧小平文選(第二卷)[M].北京:人民出版社,1991168.

[4] 李俊.協同共治:創新鄉村治理體系的路徑選擇[N].光明日報,2018-04-17.

[5]許耀桐.習近平的國家治理現代化思想論析.[J]上海行政學院學報,2014,(7.

[6] 馬克斯·韋伯.儒教與道教[M].王容芬,譯.北京:商務印書館,1995115.

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[8]索曉霞.鄉村振興戰略下的鄉土文化價值再認識.[J]貴州社會科學,2018,(1.

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