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國家主義視野下的法國山地環境治理(1860—1914)

作者:肖曉丹  責任編輯:于佳佳  信息來源:《中國農村研究》2018年上卷  發布時間:2019-08-14  瀏覽次數: 431

【摘 要】面對森林退化、山地侵蝕導致的洪澇災害,法蘭西第二帝國于1860年頒布了《山地造林法》,開啟了山地環境整治的序幕。國家以公共利益的名義染指傳統放牧權和土地使用權,因而遭到山區市鎮的抵制和農民反抗。國家干預派社會學派林務官之間的分歧折射出經濟自由主義與國家主義、地方主義與中央集權之間的張力。第三共和國頒布的1882年《山地恢復與保護法》弱化了國家干預色彩,標志著高度集權化治理逐漸轉向國家主導下的社會多方協作,單一的補植復綠轉向山地恢復工程與山區社會經濟發展相結合的綜合治理模式。這一雙重轉變凸顯了兼顧農村民生與環境治理的重要性。

【關鍵詞】法國;山地環境整治;國家主義;社會保護觀


“國家主義”指主張國家直接干預和控制經濟、社會活動的一種經濟思想和政治學說。法國統治者很早就意識到森林資源對于經濟和財政的戰略重要性。從弗朗索瓦一世時代開始,法國王室陸續頒布了一系列森林保護條例,不斷加強對平原森林尤其是皇家森林的控制,體現為嚴格限制林木采伐和林間放牧。法國大革命結束后,經濟自由主義一時甚囂塵上,森林的私有化和商品化縱容人們對天然林資源的過度攫取,地表長期曝露導致土壤肥力下降甚至于遭到侵蝕。復辟王朝時期,通過頒布《森林法》、創辦皇家水林學校和專門的森林管理機構,國家將森林重新納入管制范圍。第二帝國成立后,國家主義強勢回歸,最顯著的標志之一就是國家主導實施的一系列規模浩大的國土整治暨植被恢復工程。119世紀中葉,面對山坡土壤侵蝕誘發的一系列洪災,拿破侖三世統治下的中央政府于1860年頒布了《山地造林法》,使法國成為針對山區環境治理立法最早的國家之一。國家首次以公共利益之名劃定土地用以恢復森林植被,試圖通過強制性的補植復綠來減少洪澇災害。法蘭西第三共和國于1882年出臺的《山地恢復與保護法》所確立的集中化和綜合性治理原則奠定了此后一百多年間法國山地災害防治的基礎,對世界上其他國家的相關立法起到了示范作用。法國學界關于19世紀山地環境治理的研究大體從兩個角度入手:一是社會學的角度,二是地理學的角度。前者側重于考察各類行動者圍繞山地整治法案的關聯互動[1],后者側重于勾勒山區地貌景觀演化的過程。總體來看,已有研究對法國山地環境治理路徑的演變及其原由介紹較為簡略。[2]一些森林史著作也涉及到這一論題,但對其與國家主義之間的歷史關聯著墨甚少。[3]本文擬考察19世紀中葉至第一次世界大戰前法國山地環境整治法案從醞釀到出臺,以及發展變遷過程中國家主義的影響,著重評析技術官僚鼓吹的國家保護觀和勒·普雷學派林務官所主張的社會保護觀之間的對立,并探究國家主義與經濟自由主義、地方主義之間的張力如何左右了法國山地環境治理路徑的修正與變更。

18世紀末至19世紀上半葉,法國農村人口的大幅增長造成南部山區環境危機,而森林退化是這一危機的突出表現。為避免饑荒,農民不得不最大限度地擴大耕地面積,焚毀山林以墾荒。大量山毛櫸、橡樹、栗樹等被砍伐用作薪材,或被用于滿足城市的木材需求。農民無節制地放牧山羊也是森林退化的重要原因。山羊啃嚙樹干,吞嚼或踐踏幼苗,導致大批山林慘遭損毀。法國大革命摧毀了舊制度,此前南部山區實施的山林禁伐條例也被悉數廢除。2貴族和教會領地的森林被大量沒收,成為市鎮林,因疏于管理而遭到濫砍亂伐。由于社會動蕩,農民零星盜伐和肆意放牧的行為屢禁不止。據統計,法國的森林覆蓋率從16世紀初的25%—28%降至1789年的17%1825年僅為15%,比18世紀同期減少了10%[4]以位于西南部朗克多克(Languedoc)地區的埃古阿爾高原(Aigoual)為例,從18世紀末開始,山毛櫸和橡樹林的面積不斷縮減,到1850年僅剩余2000公頃,比半個世紀前減少了13000公頃。[5]

18世紀起,伴隨植物學、農學、氣候學的發展,一些路橋工程師、農學家、博物學家逐漸意識到森林在鞏固土壤、抵擋洪水和狂風、調控水系當中的關鍵作用,先驅性的自然保護意識開始萌發。路橋工程師J.A.法布爾(J.A.Fabre)在1797年發表的《論荒溪與河流》一書中試圖將18世紀初以來阿爾卑斯和比利牛斯山區頻繁發生的洪災歸因于山林砍伐。另一位工程師F.A.勞赫(F.A.Rauch)則在其著作《水植被與氣象的和諧》中希冀通過合理的人工造林來調節山區水文氣候。復辟王朝時期,在博物學家和農學家的推動下,波旁政府于1827年頒布了世界上最早的《森林法》,在承認森林所有者對私有林擁有使用權利的同時,明確政府對森林負有監管責任,并設置森林警察。1824年,國立水林學校在南錫(Nancy)成立。這所皇家林業學校致力于發展現代林業理論體系,同時也為國家培養了一大批林務官。1827年設立的水和森林管理局(l’Administration des Eaux et Forêts)負責森林經營、執法和監督。《森林法》的頒布、國立南錫水林學校和森林管理機構的設立標志著國家重新掌握對森林資源的控制權,為后來政府制訂山地環境整治計劃奠定了堅實的技術支撐和制度基礎。

在法國南部,森林的褪去使得許多山坡淪為不毛之地,地表風化剝蝕日益嚴重,形成荒溪。阿爾卑斯山區的土壤侵蝕現象尤為突出,該地區的土質以較為松軟和松散的泥灰巖和冰川沉積物為主,因而易受侵蝕。在暴雨的沖刷作用下,山洪和泥石流時有發生。森林司主管官員B.洛朗茲(B.Lorentz)在一份關于阿爾卑斯和比利牛斯山區環境的調研報告中這樣描述當地環境破壞的程度:樹木被伐光、地表荒蕪的情形令人觸目驚心,只見山坡貧瘠,溝壑縱橫,洪流泛濫。不僅如此,災禍還延伸至鄰近省份的富饒平原地區,山上(暴雨)沖刷下的泥渣阻塞河床,使其抬高膨脹,無法蓄水,以致洪水漫入耕地[6]19世紀40年代,一股呼吁從國家層面治理山地環境的思潮開始涌現。一些林務官和路橋工程師從科學的角度不遺余力地進行宣傳,警告砍伐山林會造成土壤侵蝕、山體垮塌、山洪、泥石流或雪崩,強調恢復森林植被對于調節水循環的重要性,促請政府將山地造林確定為公共政策。著名路橋工程師敘雷爾(A.Surrel)是其中最突出的代表。他在發表于1841年的著作《關于阿爾卑斯山荒溪的研究》中詳細論證了森林砍伐與山洪形成之間的因果關系,將恢復森林植被視為整治山地、防止平原區泛洪的最佳技術方案。[7]這是世界上第一部探討荒溪治理的專著,曾在法國乃至歐洲名噪一時,引領和開啟了山地災害研究的風潮。

伴隨照相術的誕生,一些早期的地質照片向公眾呈現出山區地表裸露和剝蝕的景象,引發了普遍憂慮。在1843年法蘭西政治與道德科學院的一次會議中,經濟學家J.-A.布朗基(J.-A.Blanqui)不無夸張地預言:我們必須爭分奪秒,否則五十年后的法國與皮埃蒙特3中間就像埃及和敘利亞之間一樣會橫亙著一片沙漠。[8]1842年版法國《森林年鑒》收錄的各省議會關于森林問題的會議決議中寫道:我們一致認為,在山區、沙丘、懸崖峭壁以及海濱荒野保護現有森林并且綠化荒地具有公共必要性”“鑒于山區造林的必要性,政府應將其列為一項當務之急和神圣義務,并為此進行籌備。[9]1841年和1843年,森林司司長V.勒格朗(V.Legrand)曾兩度向財政部呈交關于山區造林的提案,但均因可能觸動農牧業私人業主的財產權,反對者勢力強大而被議會延遲討論。18472月,財政部正式向議會提交《關于山區造林和林地保護》議案,這份提案再次因農牧業壓力集團的阻撓而被迫擱置。

1856年和1859年,阿爾卑斯、中央高原、比利牛斯山區暴雨頻繁,雨水裹挾大量泥土砂礫沖入平原,致使盧瓦爾河、加龍河、羅納河流域發生百年不遇的洪災,人員傷亡慘重,沖毀房屋不計其數。面臨前所未有的公共輿論壓力,第二帝國政府終于決定著手解決這一緊迫問題,從源頭上杜絕洪澇災害。186032日,一份有關山區造林的議案被提交到立法團,在議案所附的財政部長上呈給皇帝的報告中,山地造林被列為促進國家經濟繁榮的重大政策之一[10]這份議案在立法團和參議院得以順利通過。《山地造林法》最終于1860728日正式出爐,一方面洪水波及面廣、災情嚴重是直接原因,另一方面也是由于特殊的政治歷史背景使然,拿破侖三世個人的因素也不可忽視。第二帝國初期的法國資本主義經濟騰飛,自由貿易體系確立,工業和金融業欣欣向榮,政府財力比較雄厚。拿破侖三世深受圣西門的空想社會主義學說影響,比較重視改善工人和農民的處境,而空想社會主義者都強調通過一定的組織和領導(國家干預或其他形式的有組織的干預)來解決社會問題[11]。于是,在帝國政權穩固之后,為樹立自己的開明社會工程師形象,拿破侖三世啟動了包括山地造林在內的一系列規模宏大的農業工程,而帝國初期的專制性政體確保了此類涉及公眾利益的法案免受反對派的阻撓。

1860年《山地造林法》旨在通過砍伐地復植來綠化山地,防治自然災害,涉及阿爾卑斯山、比利牛斯山和中央高原各省。預計可造林區域達1133743公頃,其中大約一半土地屬于私人所有,一半屬市鎮所有。[12]法令劃分了強制造林區和非強制性造林區。因地表侵蝕嚴重而對低地可能構成威脅的區域被劃為危險區,出于公共利益需要強制栽種針葉林。法令第七條規定,如果私人所有的土地處于由皇家政令劃定的造林區域之內,個人應當聲明自己是否有意愿復植補種,如有意造林,則應在法令規定的期限之內實施工程;如果個人拒絕或未履行承諾,則有可能因公共利益而被剝奪土地所有權;法令第八條規定,如果市鎮或公共機構拒絕在其所屬土地上復植補種,或是無法全部或部分實施,國家或以友好協商方式獲得其不愿或無法造林的土地,或由國家來承擔造林工程。在后一種情況下,國家保有土地管理權和收益權,直至預支款項本金帶利息付清為止。換言之,倘若土地所有者拒不執行造林或是無力承擔這一工程,土地會被國家暫時征用,被臨時征用土地的私人或市鎮無法得到任何補償,且收回土地所有權的代價非常高昂。一旦土地被國家征用,個人必須出讓一半的土地方能收回土地所有權,以此免除支付造林工程的費用。對于強制造林區以外的區域,即非強制性造林區,國家以提供補貼的方式鼓勵公共機構和個人主動積極開展造林。補貼形式或為發放種子或苗木,或為獎金[13]

《山地造林法》的推行可謂緊鑼密鼓。1861年,水和森林管理局下設造林局,即后來的山地整治局(service RTM)的前身,由三十余名水務工程師、林務官以及多名專員組建而成。18614月,法令的實施細則出臺之后,造林局陸續安排工程師和林務官駐扎相關省份,新建苗圃和樹種烘房,經實地考察后劃定復植區,對其是否具備公共必要性進行研判。國立水與森林學院校長巴哈德(Parade)受財政部長委任親赴各省監督法令執行情況,而水和森林管理局局長維蓋爾(Vicaire)則重點視察阿爾卑斯山區。《山地造林法》得到了以省議會、大區議會、省長為代表的政府機構的熱情響應。到1861年末,享受國家補貼的非強制性造林面積達3237公頃,1862年達7488公頃。1861年和1862年兩年間,納入強制造林范疇的區域多達269個,涉及土地面積達136750公頃,分布在位于阿爾卑斯山、比利牛斯山和中央高原的二十一個省。新建起超過800個苗圃以及六個大型樹種烘干房。兩年間耗資總額高達170萬法郎。[14]

面對國家的強制性造林政策以及水和森林管理局對地方事務的介入,市鎮議員、貴族、鄉紳、富裕的農民幾乎一致反對。1863年的法令執行總結報告毫不掩飾地指出了這一點:相關市鎮議會,以及接受調查的居民,盡管都承認(造林)項目在理論上的益處,卻普遍聲稱反對計劃的執行。[15]南部山區市鎮擔憂他們自舊制度以來享有的地區自主權遭到削弱,因而拒絕接受水與森林管理局這一國家機構的管控。林務官被視為一群來自法國東部和北部(即過去的皇家領地),意欲延續天主教喬林神話的人,他們不夠重視地區風俗、文化、氣候和地理條件,以及每一塊鄉土的存在方式。[16]在南部山區,速生樅樹等針葉林木的栽種遭到許多農場主的強烈抵制,因為牲畜無法消化針葉。一些林木經營者和冶金工廠主不能接受長達三十年的禁伐。而農民則害怕人工林取代山區牧場,威脅他們自15世紀以來享有的公共放牧權(droit de parcours)。19世紀上半葉,法國農村人口數量非常龐大,商品經濟發展極為緩慢,自給自足的自然經濟在農村公社占據主導地位,每一塊土地都有其利用價值,哪怕最貧瘠的土地、森林、巖石都是農民賴以生存的自然資源。每年夏季,牛羊等牲畜進山就食,為谷物種植提供天然肥料。從空間上來看,農牧三者融為一體,不可分割,森林、牧場、荒地等市鎮共有財產是山村統一的標志;從功能上來看,三者都是傳統農業生產體系中不可或缺的環節,形成了相互依存,相互制約的關系網。被剝奪放牧權無異于宣布山區農民的破產,逼迫他們背井離鄉,因為他們更像牧民而非農夫。

借助1860年《山地造林法》,國家將觸角伸向那些退化嚴重的荒原和山地牧場,試圖以人工林取而代之。然而,這些看似處于邊緣化的土地卻是舊農業生產體系的重要基石。在土地日趨緊張的背景下,《山地造林法》無疑加劇了農民的憤懣不滿之情,個別地區甚至爆發了騷亂和暴動,比如18644月在南阿爾卑斯省(Alpes du Sud)昂布倫市(Embrun)附近的奧爾鎮(Orres)和圣-索弗鎮(Saint-Sauveur),憤怒的農民占領植樹工地,毆打工人,迫使工程暫停。比利牛斯省(HautesPyrénés)屢次出現破壞苗圃、惡意放火,打砸森林衛隊營房的行為。[17]在阿列日省(Ariège),省長不得不親自出馬監督林務官,防止其因執法過嚴而破壞社會安定。由于執行中遭遇頗多阻力,1860年法令盡管取得了一些成績,但其實施效果卻并不盡如人意。法令預期的造林面積為1133000公頃,1860—1870年十年間造林或鋪草面積卻僅有37609公頃,年均綠化面積為4179公頃,照此速度需要271年方能達成目標。[18]

隨著《1860年法令》的弊端日益顯現,造林局下派的林務官逐步意識到爭取山區居民支持的重要性,這意味著必須將其利益納入考慮范圍。另一方面,他們發現僅憑造林并不足以遏制土壤的極度侵蝕,而適度恢復牧場有助于減輕水土流失對土壤的破壞。在侵蝕并不嚴重的區域,鋪種草皮是更為經濟的方式。于是,修訂法令的呼聲越來越高。林務官們很快拋棄了讓森林覆蓋山頭的烏托邦式的幻想,轉而贊成將綠化方式從植樹擴展到鋪草,因為鋪草與畜牧活動并不沖突,是農民能夠接受的方案。186468日正式頒布了經立法團和參議院投票通過的《1860728日山地造林法補充法暨山地鋪草法》(loi qui complèteen ce qui concerne le gazonnementla loi du 28 juillet 1860sur le reboisement des montagnes)。立法團委員會在報告中強調鋪種草皮的重要性,并明確指出在某些情況下,與植樹相比,應優先采用鋪草。法令還規定,對于因土地劃為復植區或鋪草區而被臨時剝奪放牧權的市鎮,國家將撥付賠償金。[19]

作為國家主義的產物,《山地造林法》首次明確提出了現代意義上的公共利益utilité publique)概念,以公共利益的名義劃分危險區,強行要求土地所有者實施造林計劃,甚至賦予國家必要時征用私人或市鎮土地的權力,這撼動了自大革命以來私人財產權至高無上的地位。在國家或集體利益面前,私人所有權退居次要,不僅受到限制,甚至面臨被剝奪的風險。通過劃定土地來治山造林,國家首次將長期被忽視乃至被邊緣化的南部山區納入國土整治規劃。然而,《山地造林法》所規定的復植區強制造林、統一推行針葉林、突如其來的禁牧令和禁伐令對傳統的農村土地空間利用模式造成了猛烈沖擊,可能施行的土地國有化對山區村鎮的土地所有權和放牧權構成了威脅,所以招致地方市鎮的抵制和農民反抗。正因如此,1864年,《山地鋪草法》不得不向山區農民做出重大讓步。

法國的山地環境治理模式的一大顯著特點在于治理措施的集中管理和集中實施原則,即從環境風險評估,到整治區域的劃定,乃至具體措施的決策和實施統一由水和森林管理局承擔。后者在法國山地環境整治路徑的制定和實施過程中發揮了核心作用,主導了19世紀晚期至20世紀初相關政策的演變,并在山地環境保護問題上形成了兩種截然相反的理念與傾向。一種是國家保護觀,主張排除或嚴格限定人類活動的干擾,完全從科學的角度出發保護山地生態環境。秉持國家保護觀的林務官被稱為國家干預派,他們提議對山區實施集中化保護,旨在通過控制農村人口,或是以土地國有化的方式將其驅逐出山區。與前者相對立的社會保護觀則認為,山區環境保護不能不考慮經濟和社會因素,山區作為境地應當融入鄉村社會,而不應與之脫離。贊同這一觀念的林務官因此被稱為社會學派。相比國家干預派,社會學派林務官對森林的角色和社會功能的認知完全不同。前者倡導公共利益和國家整體利益至上,將森林視作服務于國家政治經濟利益的工具。后者認為森林也應為特定社會群體服務,應兼顧公共利益與個人利益。

國家干預派林務官在森林司內部占據絕對優勢。受圣西門思想的影響,他們向往工業理性支配下穩定的社會秩序。正如林務官克拉維(Clavé)所言:政治動蕩與良好的森林管理是不相容的。……唯有國家才有能力保護森林資源。[20]以畢業于法國國立水與森林學院的林務官為代表的技術精英屢屢指責農民是山地侵蝕的罪魁禍首,認為山區居民的貪婪和難以根除的積習讓人無法指望,對未來的道德信念能使他們在思想上受到強烈觸動,從而甘于付出短暫的犧牲。[21]在痛斥損害國家利益的行為的同時,他們寄希望于強有力的國家,相信集中化的造林可以匡正自私自利和個人主義這兩大現代文明的弊端。

“國家干預派”最突出的代表是水和森林管理局兩位聲名卓著的林務官,L.塔西(L.Tassy)和P.德孟采(P.Demontzey)。塔西指出,森林保護既需要長遠的眼光,同時還要求保持整治政策的穩定性,并且犧牲各種利益,而如今有關投資和繼承的風俗、法律都不再包含此類條款。因此,不能指望著眼于個人利益的私人業主具有承擔造林任務的意愿。塔西認為,歷史經驗充分證明,山區市鎮不具備有效管理森林和牧場的能力,而且地方議員在如何合理種植農作物以及開發自然資源方面相當無知。他反對以發放補貼、提供貸款等形式鼓勵地方民眾參與造林項目,鼓吹林地國有化的必要性。[22]P.德孟采是塔西主張的忠實追隨者,他曾主掌下阿爾卑斯省(Basses-Alpes)、羅訥河口省(Bouchesdu-Rh8ne)以及沃克呂茲省(Vaucluse)三地的造林項目,1882年被任命為森林司司長。他無視山區農民的不滿厲行征地造林,以手段強硬著稱。

“社會學派”林務官則從勒·普雷學派(Ecolede Le Play4的社會改革學說中汲取靈感,反對遷移居民,致力于調和山地生態恢復與當地經濟、森林管理與農民利益之間的矛盾。早在19世紀40年代,勒·普雷就曾撰文探討森林與物質環境和社會環境之間的關系,開啟森林社會學之先河。他指出,森林是社會價值的保留地,與社會道德和社會穩定息息相關。他關心農業問題,認為造林應服務于山區居民,農業與林業有著天然的密切聯系。在其代表作《法國的社會改革》中,他對山地森林的毀壞表示痛惜,對家庭根基缺失、個人主義橫行的現象深感憂慮,因而肯定國家介入保護森林的必要性。勒·普雷并不反對第二帝國的山地造林政策,但他認為威權性的法規只是權宜之計,治標不治本,只有將恢復傳統習俗和民間知識結合起來方能實現山地植被的全面恢復。[23]不同于國家干預派林務官,贊同勒·普雷學說的林務官大多長期駐扎實地,熟悉民情,對山區農業人口外流感到擔憂。他們眼中的山民心靈手巧”“民族主義”“眷念鄉土[24]是山地環境不可分割的一部分。他們提出,山地環境保護離不開社會生存條件的改善與地區經濟發展,因而倡導對土地的合作化保護”,以此來遏制山村人口外流。

“社會學派”林務官大都是勒·普雷創辦的社會經濟學會(la Sociétéd’économie sociale)或社會和平聯盟(Les Unions de la paix sociale5的成員。L.A.法布爾(L.A.Fabre)、P.布弗(P.Buffault)、J.D.薩依(J.D.Sailly)是其中最具代表性的理論家。在法布爾看來,林務官不應囿于所學理論,而是應當走出象牙塔,走近農民,融入外部世界。山區生態環境的恢復并非單純的地表恢復,與此同時還需要開展土地改革,經濟規劃(比如發展人工草原,以養牛代替養羊,擴大奶酪生產合作社)以及社會改革。布弗指出,復植補種不僅涉及林業技術,而是牽扯到整個地區社會經濟體系的復雜工程。薩依則主張鼓勵私人造林,倡導因地制宜,種植適合當地和個人喜好的樹種,成立省級苗圃,恢復牧場。[25]

除理論建樹以外,社會學派林務官的實踐成果也可圈可點。比如社會經濟協會成員A.卡爾維(A.Calvet)曾在1868—1879年擔任地區造林部門主管期間試圖通過發展奶制品業和奶酪業從實質上改造地區經濟。從巴斯克地區到比利牛斯山的加泰羅尼亞,他先后共創辦了20余家干酪生產合作社。[26]林務官喬治·法布爾(G.Fabre)提出了牧均衡發展思想。在其主持下,埃古阿爾高原在1868—190840年間種植了上萬公頃赤松、黑松、冷杉、云杉等針葉林。與此同時,他尊重當地居民以飼養綿羊為主要收入來源這一傳統,專門劃出一大片牧區供牧民放牧使用,并引導山區經濟重心轉向奶制品產業,改變了當地的經濟發展戰略。[27]1904年,在L.A.法布爾、P.布弗等勒·普雷學派林務官的支持下成立了山區整治協會(Association pour l’Aménagement des Montagnes)。該協會致力于改善牧場環境,抵制國有地的無限擴張,最大限度地保障私有權。協會先后在下比利牛斯省(les Basses-Pyrénées)、上加龍省(la Haute-Garonne)、濱海阿爾卑斯省(Les Alpes-Maritimes)等地租賃受損嚴重的牧場進行修繕,禁止夏季進山放牧,在不損害當地農民利益的前提下實施植被恢復。

“國家干預派”與“社會學派”林務官之間的分歧不僅反映出二者關于森林的功能與角色認知、山地環境整治的目的、途徑和手段之間的差異,也折射出19世紀深刻影響法國社會的經濟自由主義與國家主義、地方主義與中央集權制以及科學技術與民間經驗之間的對立。國家保護觀崇尚一種理想化、抽象化和普適性的森林保護觀念,其思想實質與啟蒙主義是一脈相承的;而勒·普雷的森林社會學關懷民生民情,重視鄉土、情感和民俗,這與19世紀上半葉各種社會學說的興起,從社會狀況出發來思考政治的思潮不無關聯。[28]應該看到,水和森林管理局中認同并追隨勒·普雷社會改革學說的林務官畢竟只占少數,其理念始終未能占據主流。在農村勞動力外流現象不斷加劇的大背景下,發展地方經濟并非政府的要務。盡管如此,勒·普雷學派協調森林管理與地區發展的理念對1882年《山地恢復與保護法》的影響是不容置疑的。

第二帝國時期方興未艾的山地造林運動被普法戰爭打斷。第三共和國成立后,《山地造林法》于1871年被廢除。18756月,一場百年不遇的洪災襲擊了加龍河流域,造成500余人死亡。當年9月,地中海沿岸地區洪水肆虐。一系列的自然災害使山地整治再度被提上議事日程并最終促成新法令的出爐。188244日經議會投票一致通過的《山地恢復與保護法》(Loi relative à la restauration des terrains en montagne)是法國山地整治史上具有里程碑意義的一部重要法案。這部法案奠定了法國山地環境治理的基調,是第三共和國留下的重要政治遺產之一,其影響延續至今。相較于1860年《山地造林法》,《山地恢復與保護法》的顯著特點在于某種程度上維護了農民的利益。很顯然,這與當時法國的政治氣候密切相關。根據1875年第三共和國頒布的憲法所確立的兩級選舉制,眾議院由成年男子直接普選產生,占法國總人口約七成的農民的態度對于政局而言變得至關重要。而參議院選民由市政議會代表組成,也就是說首先是由農村的市鎮議會代表組成[29],其選票自然在大選中舉足輕重。新法還帶有一定的自由化傾向,體現在對執法部門的職權加以諸多限制,以及賦予山區市鎮更多的參與權。

從名稱即可看出,法令宗旨從山地造林改為山地恢復與保護,內涵大大擴展,包括山地恢復與保護兩個層面,將復植補種、山洪防治工程、規范放牧三大措施緊密結合,由此確立了山地環境整治的基本制度框架。新法令要求在三年之內重新審查依據舊法劃立的危險區,劃為山地整治區(périmètre RTM)的條件被限制得更加嚴格,必須是地表已遭侵蝕以及風險現實存在né et actuel)的區域,即地表侵蝕明顯且直接威脅山區村鎮安全的區域。[30]整治區的數量因此大幅縮減,這意味著法令的關切重點已從預防地表侵蝕轉向消除業已形成的禍患。森林管理局向地方政府提議區域劃分,必須經過包括來自山區議員在內的議會投票通過方能以法律的方式認定其公共有益性utilité publique)。山區市鎮由此獲得了更多的話語權。如位于整治區的土地所有者拒不執行工程,國家不再將土地悉數收歸國有,而只是征用荒溪邊緣和側翼地帶,且征用土地會事先給予一定的經濟補償。被征用的土地外加原本屬國家所有以及通過協商收購的土地被統稱為國有地séries domaniales RTM),即專供實施泥石流防治工程和種植防護林的土地,其面積比整治區更小。另一方面,新法延續了國家補貼原則,針對位于法定整治區以外的私人和地方團體所屬的土地,法令第五條規定:對于實施工程改善和鞏固土壤、修繕牧場設施的市鎮、畜牧協會、奶酪生產合作社、公共機構以及個人,國家將持續提供補貼。[31]相較舊法,國家補貼的范圍有所延伸,修繕和開發牧場也被囊括在內。此外,各市鎮應頒布牧場管理條例,并將其列入公共管理條例之中,以此來規范放牧。[32]

具體實施法案的造林局更名為“山地整治局”(service RTM)。林務官的任務不再是一味追求綠化面積,而是通過修筑攔砂壩、開挖排導渠、山坡集水區植樹以及牧場管制等方式來治理山地環境。1885年,山地恢復局下設牧業處,其職責一方面在于引導傳統畜牧業向集中化程度較高的奶制品經濟過渡,另一方面使牧民摒棄古老的、粗放式的、破壞性的放牧,以騰出更多土地供造林和修建規范化的牧場所用。法國學界普遍認為,1882年至第一次世界大戰爆發前的三十余年是法國山地恢復的黃金時期,可以說成績斐然。即使以今天的技術標準來看,當時的防洪工程所投入的人力和財力也是相當可觀的。約1500條荒溪上修筑了約十萬座規模不一的攔砂壩,工程總土方量將近150萬立方米。[33]此外,一百余條雪崩坡道得以治理。另一方面,盡管規模大大縮減,復植補種依舊持續進行,用以恢復荒溪流域的森林生態系統。依據1882年法令劃定的整治區共計177個,預期造林面積達30萬公頃,截至1909年已完成215千公頃。[34]而與造林相配套的牧場修繕工程以及對放牧的規范化管理在很大程度上改善了牧民的放牧環境。昔日裸露的山坡被濃密的針葉林所覆蓋,荒溪數量大大減少,地表和土壤狀況大有改善。此外,牧場集中飼養山羊的傳統畜牧業逐步向以飼養奶牛為主的奶制品業轉變,深刻地改變了山區經營模式。

以“國家干預派”林務官為首的批評者指責1882年法令過于寬松和自由化。正如德孟采所指出的,由于整治區域局限于土壤侵蝕嚴重的荒溪,1882年法令》使林務官無法開展行動。……林務官不得不等到牧民徹底毀壞山林之后方能介入。[35]而在出現易誘發山洪的溝蝕情形之前就介入遠比侵蝕明顯之后才干預要經濟、有效得多。于是,1913816日頒布的《1882年山地恢復與保護法補充法》重新肯定了風險預防原則,劃為整治區的區域擴展至山頂和斜坡等脆弱地帶,即使其地表狀況暫時無虞。1882年法令中判定整治區域具備公共有益性”的條件是風險“現實存在”的條款被取消。1913年法令不再明文指定條件,即使暫未出現地表崩塌或沖刷成溝等明顯的地表侵蝕,只要森林管理局發起動議,在議會投票通過即可宣稱公共有益性[36]此外,水系調節也被列為防洪工程的重要目標之一。

《山地造林法》更名為《山地恢復與保護法》標志著法國山地環境整治宗旨的重大轉變。需要指出的是,保障山區民眾的人身和財產安全并非國家干預山區環境治理的初衷。正如林務官塔西所指出的,1860年《山地造林法》的目的絕非為了開發利用荒蕪的土地,而是著眼于保護平原不受洪水和山洪侵襲這一公共利益。[37]《山地恢復與保護法》的首要目標則是保障山區居民的人身財產安全,進而保護山區農業,使山區村鎮一點點融入到工業化進程和現代商業網絡中。造林不再是目的,而只是一種優先考慮的手段。在弱化國家干預的同時,山地環境治理從單純的復植補種轉向生物措施與土木工程、農業經濟轉型三方面緊密相聯的綜合性整治模式。1913年《山地恢復與保護法補充法》則重拾風險預防原則,再度彰顯了國家機構在山地環境整治過程中的主導地位,并進一步鞏固了與地方的協商合作機制。

綜上所述,作為19世紀下半葉法國的重大公共工程之一,山地環境整治運動無疑是國家意志的體現。正如著名共和派政治家甘必大(L.Gambetta)所闡述的那樣:政府首先應當充當進步的推動者,公共輿論的喉舌,一切合法權益的保護者,以及一切構成國家特性的活力的創造者。[38]1860年《山地造林法》帶有濃厚的威權主義色彩,強調普適性和去本土化。國家一方面被塑造成國土環境安全和公共利益的捍衛者,但另一方面也被南部山區市鎮視為對地方自治傳統的一大威脅。而在水和森林管理局內部,國家干預派社會學派”的觀念分歧折射出國家主義與經濟自由主義、群體利益與公共利益之間的張力。在第三共和國初期的歷史政治語境下,1882年《山地恢復與保護法》部分吸納了勒·普雷學派林務官倡導的社會保護觀,山地恢復工程與山區社會經濟發展規劃的結合使法國山地環境整治融入了社會層面的考量,其內涵得到豐富和擴展。盡管1882年法令的威權主義色彩有所淡化,國家仍然始終居于中心地位。法國在山地環境治理方面的歷史經驗告訴我們,生態脆弱地區環境問題的解決有賴于國家主導下的社會多方協作。唯有充分考慮民生,使環境整治與經濟發展、社會改革三者并行,方能持久和有效。


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[28]參見倪玉珍.社會的視角思考政治——19世紀上半葉法國政治話語的重要轉變[J].世界歷史,2017619-32.

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注釋:

1、對后世影響最為深遠的當屬加斯科涅地區(laGascogne)朗德省(Landes)、索洛涅(Sologne)地區的治沙造林工程、香檳省(Champagne)的白堊土造林工程以及山地造林工程。

2、在享有一定自治權的法國南部省份,也曾實施過禁止砍伐和限制放牧的地方法案。如巴塞羅內特市在1532年出臺的森林管理協定(Capitulation de Barcelonnette)中將農民進山放牧的期限嚴格限定在每年的圣巴爾納貝日(即611日)之前,砍伐森林甚至荊棘的行為都會受到嚴厲處罰。普羅旺斯省和多菲內省議會曾于1718世紀數次下達山區禁伐令。參見Gustave HuffelEconomie forestièreVolume 1 ParisLuvien Laveur1904pp.132-133.

3、意大利北部地區名。

4、該學派的奠基者F.·普雷(F.Le Play1806-1882)是著名的礦務工程師和政治活動家,被公認為法國社會學的先驅之一。

5、勒·普雷學派的兩個重要組織,分別創建于1856年和1871年。

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